Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

Однако, рассматривая правовое регулирование субъектного состава муниципальной собственности, необходимо отметить и то, что в законодательстве Российской Федерации закреплено положение, согласно которому муниципальной собственностью управляют органы местного самоуправления. Права же собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования также осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, – население непосредственно [88] Часть 2 ст. 29 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». .

Говоря о сущности института муниципальной собственности, следует отметить, что, как полагает Е. А. Суханов, совокупность юридических норм нормативно упорядочивает пределы наиболее широкого по содержанию вещного права, которое дает возможность своему обладателю-собственнику и только ему определять содержание и направления использования принадлежащего ему имущества, осуществляя над ним полное «хозяйственное господство» [89] Суханов Е. А . Общие положения о праве собственности и других вещных правах (Комментарий Гражданского кодекса РФ) // Хозяйство и право. 1995. № 6. С. 29. .

Самостоятельность данного института обусловлена тем, что в соответствии с п. 1 и 2 ст. 209 ГК РФ собственнику муниципального имущества принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом, т. е. он вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Проанализировав содержание приведенных теоретических построений, объясняющих природу местного самоуправления, классифицировав муниципально-правовые институты, можно прийти к следующим выводам.

Во-первых, местное самоуправление имманентно сочетает в себе как самоуправленческие, так и публично-властные начала, поэтому для его всестороннего рассмотрения следует найти теоретический компромисс между последователями двух крайних точек зрения на природу местного самоуправления: теорий публично-властного и самоуправленческого характера местного самоуправления. Необходимость же стройной научной теории, изучающей оптимальные формы организации местной жизни, представляет на современном этапе огромную актуальность, так как построение демократического государства базируется на идее народовластия, а в организации местного самоуправления наиболее четко проявляется идея приближения власти к народу. Как точно заметил А. Токвиль, народ является источником власти в обществе, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть [90] Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 66. .

В связи с этим напрашивается вывод о том, что наиболее перспективным в направлении исследования природы местного самоуправления является подход последователей теории дуализма местного самоуправления, которая сочетает в себе публично-властное и самоуправленческое начала. При этом, анализируя институты муниципального права, с одной стороны, необходимо рассматривать их с позиции продолжения государственного публично-властного механизма на самом нижнем территориальном уровне – уровне муниципального образования. С другой же стороны, муниципальные правовые институты следует исследовать в направлении выявления в их содержании самоуправленческих начал.

Во-вторых, в настоящее время целесообразно разграничивать самоуправленческие и государственные начала в местном самоуправлении, точнее выделять в составе публичных институтов муниципального права публично-властные и самоуправленческие институты, так как «действительная природа местного самоуправления состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом центрального правительства, а с другой стороны – формой народовластия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление, а местному населению – возможность превращения своей воли в публичную власть» [91] Шеремет К. Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1998. С. 49. .

В-третьих, в составе муниципального права целесообразно выделять публично-властные правовые институты местного самоуправления, опосредующие в праве реализацию органами местного самоуправления служебных функций, т. е. функций, проистекающих из организационного включения их в систему осуществления публичной власти на территории Российской Федерации и производных от вопросов местного значения, входящих в круг государственных интересов, и публично-властные правовые институты, опосредующие в праве реализацию естественных (свободных) функций местного сообщества, т. е. функций, проистекающих из вопросов непосредственно местного значения, которые прямо не входят в круг государственных интересов.

В современных условиях большое значение приобретает качество действующей нормативной базы местного самоуправления, ее способность служить надежной основой сложных процессов, происходящих в правовом регулировании местного самоуправления и характерных для современного этапа его развития. Причем при формировании законодательной базы местного самоуправления значительное влияние имеет то обстоятельство, насколько четко здесь соблюдены основные принципы нормотворчества в сочетании со спецификой муниципального нормотворчества. По мнению Е. М. Ковешникова, «в настоящее время праву как фактору, регулирующему общественные отношения, принадлежит особая творческая роль. Оно в большей степени… должно выступать созидающей силой, направленной на стимуляцию возникновения новых общественных отношений… в сфере местного самоуправления как нового общественно-государственного института» [92] Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001. С. 157–158. .

Анализируя правовую базу местного самоуправления, следует особо отметить то, что законодательством Российской Федерации [93] В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. в качестве основополагающего принципа местного самоуправления определена его самостоятельность в пределах своих полномочий. По мнению Е. С. Шугриной, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Это, в свою очередь, предполагает организационную обособленность местного самоуправления от государственной власти [94] Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 1999. С. 15. .