Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

11) уставы муниципальных образований;

12) нормативные акты представительных органов местного самоуправления;

13) нормативные акты исполнительных органов местного самоуправления.

По мнению Н. В. Постового, источники муниципального права следует разделить на три уровня:

– уровень нормативных правовых актов РФ;

– уровень нормативных правовых актов субъектов РФ;

– уровень нормативных правовых актов муниципальных образований [102] Постовой Н. В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 8. .

Если же учитывать, что в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, а международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, и применяются правила международного договора, то анализ системы правового регулирования местного самоуправления следует начать с актов международного права, закладывающих основополагающие принципы местного самоуправления в Российской Федерации.

Конечно, может возникнуть вопрос, можно ли говорить о суверенитете Российской Федерации, если часть ее правовой системы составляют нормы международного права. Однако не нужно забывать, что в данном случае речь идет только об общепризнанных принципах и нормах международного права, что предполагает обязательное наличие процедуры ратификации соответствующих правовых актов. Как отмечают Ю. Д. Казанчев и А. Н. Писарев, «очевидны проблемы, связанные с реализацией таких норм, поскольку российское государство как участник системы международных отношений должно соблюдать нормы международного права, с другой стороны, с точки зрения государственного суверенитета и независимости российского государства, оно самостоятельно, исходя из собственных национальных интересов, должно принимать нормативно-правовые акты, в том числе и по вопросам местного самоуправления [103] Казанчев Ю. Д., Писарев А. Н. Муниципальное право. М., 1998. С. 13. .

В качестве наиболее важного международно-правового акта, содержащего общепризнанные принципы и нормы международного права в области местного самоуправления, следует отметить Европейскую хартию местного самоуправления, принятую Советом Европы 17 октября 1985 г. [104] Закон РФ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 г. , подписание которой являлось условием для вступления Российской Федерации в Совет Европы [105] Распоряжение Президента РФ «О первоочередных мероприятиях, связанных с вступлением Российской Федерации в Совет Европы» от 13 февраля 1996 г. . Именно данным нормативным актом в местном самоуправлении отмечается публично-властное начало, которое проявляется в его определении через «право и эффективную способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения» [106] Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. М., 1993. .

Принципы местного самоуправления, закрепленные в Европейской хартии, получают развитие в Конституции РФ, являющейся «императивом, стоящим над государством и законом и защищающим справедливый порядок государства» [107] Румянцев О. Г. Основы конституционного строя: понятие, содержание, отражение в конституции // Государство и право. 1993. № 10. С. 3. , в которой наряду с самостоятельностью местного самоуправления закрепляется и организационное обособление системы местного самоуправления от системы органов государственной власти [108] В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. .

Вместе с тем именно в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ очерчиваются границы нормативной зависимости местного самоуправления от системы органов государственной власти посредством отнесения полномочий по установлению общих принципов организации системы органов местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Несмотря на относительную ясность указанной нормы в юридической науке имеются различные подходы к смысловому толкованию ее содержания [109] Более подробно этот вопрос рассмотрен в заключении, данном Л. А. Ревенко в судебном заседании Конституционного Суда по запросу о соответствии Конституции РФ п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (см.: Городское управление. 1996. № 6. С. 36–39). . Так, Е. С. Шугрина указывает [110] Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 1999. С. 41–42. , что эту норму можно понимать следующим образом.

1. В совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ находится установление местного самоуправления как неприкосновенного демократического института ( установлениеобщих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления).

2. В совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ находится установление системы органов местного самоуправления, т. е. общих подходов к формированию системы органов местного самоуправления ( установлениеобщих принципов организации системы органовгосударственной власти и местного самоуправления).

3. В совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ находится установление общих принципов местного самоуправления как основополагающих идей, определяющих правовое построение местного самоуправления ( установление общих принципов организациисистемы органов государственной власти и местного самоуправления).

По нашему мнению, указанную конституционную норму следует понимать так, что в совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ находится установление общих принципов местного самоуправления как основополагающих идей, определяющих правовое построение местного самоуправления. Этот подход подтвердил и законодатель, приняв в развитие данной конституционной нормы Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с изменениями на 17 марта 1997 г.), который является «рамочным» и посвящен правовому закреплению именно принципов организации местного самоуправления.

Говоря о системе источников местного самоуправления, включающей акты органов и должностных лиц местного самоуправления, следует акцентировать внимание на том, что именно в Конституции РФ содержится обоснование властно-правовой природы актов муниципальных органов и должностных лиц.