Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

– местные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами федеральных органов государственной власти РФ;

– местные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами органов государственной власти субъекта РФ;

– местные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами муниципальных органов.

Отметим, что особенности юридического статуса каждого из указанных органов придают определенную специфику соответствующим местным правоотношениям, однако такая специфика в чистом виде проявляется очень редко в силу того, что большинство местных правоотношений имеет многоуровневое нормативное упорядочение. Как отмечается, общественные отношения, регулируемые «муниципальным правом, характеризуют, выявляют сложность, многослойность предмета муниципального права» [118] Муниципальное право / Под ред. А. М. Никитина. М., 2000. С. 37. . С учетом этого обстоятельства местные правоотношения можно подразделить на следующие виды.

1. Местные правоотношения, имеющие три уровня нормативного регулирования, т. е. упорядоченные юридическими нормами:

а) федеральных органов государственной власти РФ;

б) региональных органов государственной власти субъектов РФ;

в) органов муниципальной власти.

2. Местные правоотношения, имеющие два уровня нормативного регулирования, т. е. одновременно упорядоченные юридическими нормами:

а) федеральных и региональных органов государственной власти;

б) федеральных органов государственной власти РФ и органов муниципальной власти;

в) региональных органов государственной власти и органов муниципальной власти.

3. Местные правоотношения, имеющие один уровень нормативного регулирования, т. е. упорядоченные только нормами:

а) федеральных органов государственной власти РФ;

б) региональных органов государственной власти субъектов РФ;

в) органов муниципальной власти. С учетом указанных особенностей местных правоотношений, обусловленных воздействием на них муниципальных юридических норм, установленных властными органами различных уровней, можно привести графическую схему, отражающую содержание системы муниципальных правоотношений (см. схему 1).

Схема №1

Пояснения к графической схеме 1

1. Муниципальные общественные отношения, не упорядоченные муниципальными нормами.

2. Муниципальные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами, установленными органами муниципальной власти.

3. Муниципальные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами, установленными региональными органами государственной власти субъектов РФ.

4. Муниципальные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами, установленными федеральными органами государственной власти РФ.

Приведенная схема достаточно наглядно показывает двойственность содержания муниципальных правоотношений. Однако, как и всякая схема, она является поверхностной в силу того, что на территории муниципального образования, как уже указывалось, абсолютное большинство муниципальных правоотношений представляет собой результат правового воздействия юридических норм, установленных органами государственной и муниципальной власти различных уровней. Естественно, это порождает различные коллизии юридических норм, установленных разными властными структурами и содержащихся в неоднородных правовых актах.

С точки зрения теории права коллизия нормативных актов представляет собой расхождение (столкновение) содержания двух и более формально действующих нормативных актов, изданных по одному и тому же вопросу [119] Теория государства и права. М., 1994. С. 452. . Традиционно коллизия нескольких нормативных актов должна разрешаться путем выбора того нормативного акта, который должен быть применен к рассматриваемому случаю. При применении муниципального законодательства следует выделить следующие правила разрешения правовых коллизий.

1. Если имеется расхождение между актами, изданными одним и тем же правотворческим органом, то применяется акт, изданный позднее. (Подобные проблемы достаточно часто встречаются в муниципальной системе правовых норм, так как принятие нового акта не всегда сопровождается одновременной отменой устаревших актов по тому же вопросу.)

2. При расхождении между общим и специальным нормативными актами преимущество отдается специальному, если он не отменен изданным позднее общим актом.

3. Если расходящиеся по содержанию нормы находятся в актах, принятых разными органами, то применяется норма, принятая вышестоящим органом.

Необходимо отметить, что для муниципального права наибольшее значение имеет последнее правило о приоритете правовых норм, принятых вышестоящим органом. Однако в этом вопросе есть определенная специфика. Один из правовых механизмов разрешения подобных коллизий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, порожденных отнесением ее п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, содержится в ст. 76 Конституции РФ. Правовая схема предупреждения и разрешения указанных коллизий состоит в следующем.

1. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

2. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения.

3. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом субъекта РФ, изданным по предметам совместного ведения, действует федеральный закон.

Однако в настоящее время приведенный алгоритм не решает всех вопросов, так как субъекты Российской Федерации по предметам совместного ведения, включающим и местное самоуправление, широко практикуют опережающее нормотворчество.

Если рассмотреть эту проблему с формальных позиций, то с учетом ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, устанавливающей, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с нимизаконы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, то станет очевидным, что абсолютно самостоятельное, несанкционированное нормотворчество субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения конституционно запрещено, так как этот процесс – прямой путь к нарушению единства и целостности нормативного пространства Российской Федерации.