Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

Элементами механизма обеспечения единства правового пространства России являются: институты президентства и его представителей в федеральных округах, судебные органы, органы юстиции и прокуратуры. В то же время можно констатировать, что сегодня между отдельными составляющими этого механизма нет четкого, законодательно оформленного разграничения функций и сфер компетенции, нет должного взаимодействия.

Безусловно, позитивным моментом является включение в механизм обеспечения единства правового пространства России территориальных органов юстиции. Решающее значение здесь имел Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» от 10 августа 2000 г. Он предусматривает проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Федерации и включение их в федеральный регистр.

К примеру, при проведении юридической экспертизы нормативных правовых актов Челябинской области Главным управлением Министерства юстиции в число проверяемых были включены акты, регулирующие правоотношения в сфере местного самоуправления, представляющего собой признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В ходе проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Челябинской области в сфере местного самоуправления, были выявлены положения, не соответствующие Конституции РФ и действующему законодательству, нарушающие принцип самостоятельности местного самоуправления.

Так, с превышением предоставленной органам государственной власти субъекта компетенции постановлениями Челябинской областной Думы от 29 сентября 1995 г. «О представительном органе местного самоуправления города», «О представительном органе местного самоуправления сельсовета», «О представительном органе местного самоуправления города, поселка» были установлены структура, численный состав и полномочия представительных органов местного самоуправления.

Указанные правовые акты были обжалованы в суд, и Судебная коллегия по гражданским делам Челябинского областного суда согласилась с доводами Главного управления и Прокуратуры Челябинской области о том, что вышеназванные положения создают препятствия и ограничивают права населения области в осуществлении своих прав на участие в местном самоуправлении, и признала эти положения противоречащими федеральному законодательству, недействительными и недействующими с момента издания.

Пунктом 1 ст. 11 Закона Челябинской области «О местном самоуправлении в Челябинской области» от 16 октября 1995 г. был установлен срок полномочий представительных органов местного самоуправления – 4 года. В соответствии же с федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. (п. 1 и 2 ст. 8) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (пп. 6 п. 1 ст. 8) срок полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов устанавливается уставом соответствующего муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.

Из вышеуказанного следует, что установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации сроков полномочий представительных органов местного самоуправления недопустимо. В связи с этим отмеченное положение областного Закона также было признано Челябинским областным судом противоречащим федеральному законодательству.

Кроме того, Челябинским областным судом были признаны противоречащими федеральному законодательству положения законов Челябинской области «О статусе главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Челябинской области» от 12 ноября 1998 г. и «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Челябинской области» от 4 апреля 1997 г. в части неправомерного установления данным лицам отсрочки от военной службы.

Обращает на себя внимание также проблема соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Если рассматривать регулирование местного самоуправления непосредственно на уровне законов, то нужно указать, что развитие местного самоуправления (как публичного института) в Российской Федерации во многом зависит от того, есть ли у его органов четкие правовые ориентиры, в пределах которых ему следует реализовать свои полномочия.

Вместе с тем довольно громоздкая и сложная система трехуровневого нормативно-правового регулирования отношений местного самоуправления в сочетании с межотраслевой несогласованностью действующего законодательства и ведомственными, местными интересами правоприменителей делает процесс четкого нормативного регулирования местного самоуправления чрезвычайно сложным. В связи с этим, учитывая почти полное отсутствие нормоконтроля за ними, представляется желательным включение в проект Федерального закона «О юстиции» статьи «Контроль за соответствием нормативных актов органов местного самоуправления Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству».

Нормативным обоснованием данного предложения может послужить ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления [125] Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. Май. 1990 // Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994. С. 71–78. , которая предусматривает административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Причем в качестве его основной цели она признает обеспечение соблюдения законности и конституционных принципов. Очевидно, что соответствующие функции должны быть возложены именно на органы юстиции.

К примеру, Главное управление Министерства юстиции РФ по Челябинской области, выполняя поручение полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе, с февраля 2001 г. провело юридическую экспертизу нормативных правовых актов органов местного самоуправления. По результатам проведенной экспертизы нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых до 2000 г., было установлено, что из 305 действующих уставов 111 (35,5 %) не соответствовали действующему законодательству. Из 3167 нормативных правовых актов органов местного самоуправления законодательству противоречило 953 (30,1 %).