Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

В качестве наиболее характерных нарушений законодательства РФ, содержащихся в уставах и актах органов местного самоуправления, можно выделить:

– превышение предоставленных органам местного самоуправления полномочий;

– неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления;

– нарушение бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах;

– нарушение прав граждан и организаций, предусмотренных действующим законодательством;

– нарушение административного законодательства.

Анализируя проблемы обеспечения законности регионального и местного нормотворчества, следует признать, что реализация деятельности по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов органов местного самоуправления не может осуществляться достаточно активно ввиду отсутствия необходимой правовой основы для предупреждения принятия актов органов местного самоуправления, не соответствующих законодательству РФ. В связи с этим необходимо законодательно закрепить обязательность государственной регистрации нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также утвердить на федеральном уровне методику проведения юридической экспертизы указанных актов. Также представляется возможным создание специализированного структурного подразделения в территориальных органах юстиции, которое бы непосредственно осуществляло работу по данному направлению.

Очевидно, что правовые коллизии в сфере местного самоуправления возникают не только между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но и между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Разрешение подобных коллизий имеет большое значение, так как построение местного самоуправления неразрывно связано с четкой регламентацией правовой автономии муниципальных образований.

Между тем в соотношении регионального и собственно муниципального регулирования местных общественных процессов до сих пор нет должной законодательной ясности. Действующее законодательство России не содержит достаточно полных норм о пределах правовой автономии муниципальных образований, что на практике порождает негативные последствия. Анализ текущего законодательства показывает, что в развитии правового обеспечения местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации действуют довольно противоречивые тенденции.

С одной стороны, отчетливо проявляется стремление власти субъектов Федерации к укреплению нормотворческой самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий, дополнительной передаче ему нормотворческих полномочий в сферах, являющихся исключительной компетенцией субъекта РФ [126] К примеру, по вопросу определения субъектов, имеющих право на льготы в сфере налогообложения. . С другой стороны, по целому ряду вопросов, находящихся на границе интересов субъектов РФ и муниципальных образований, еще сохраняется движение к излишней централизации, направленной на сдерживание правотворческой активности муниципальных образований, что достаточно длительное время является причиной правовых коллизий [127] Проблемы взаимоотношения центральных и местных властей анализируются в следующих работах: Ященко А . Теория федерализма: Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912; Лазаревский Н. И. Автономия. СПб., 1906. .

Разрешая коллизии между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в первую очередь следует выяснять, к какой сфере относится спорный вопрос. Это вызвано тем, что органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти и обладают самостоятельностью в пределах своих полномочий.

Таким образом, в нашем понимании при возникновении коллизии между органом государственной власти субъекта Российской Федерации и муниципальным органом нельзя автоматически применять правило разрешения коллизий, в соответствии с которым если расходящиеся по содержанию нормы находятся в актах, принятых разными органами, то применяется норма, принятая вышестоящим органом [128] Именно по этому пути пошел законодатель в п. 3 ст. 16 Закона Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области» от 16 февраля 1999 г., закрепивший норму, в соответствии с которой нормативные правовые акты муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, и иные правовые акты органов местного самоуправления муниципальных образований не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации и (или) Свердловской области. В случае их полного или частичного противоречия действуют соответственно нормативные правовые акты Российской Федерации и (или) Свердловской области. . Вероятно, в таком случае следует руководствоваться перечнем вопросов местного значения, закрепленным в ст. 6 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Если нормативный акт муниципального органа принят по вопросу, не являющемуся предметом его исключительной компетенции, а относящемуся к предметам совместной компетенции муниципального образования и субъекта Российской Федерации, то следует руководствоваться нормативным актом органа субъекта Российской Федерации. В этой части нормативные и правовые акты муниципального образования не могут противоречить нормативным актом субъекта РФ, принятым по предметам их совместного ведения. В случае же противоречия между нормативным актом субъекта РФ и правовым актом муниципального образования действует нормативный акт субъекта РФ.

Если же спорный вопрос относится к предметам ведения местного самоуправления, то приоритет должен отдаваться нормативному акту, принятому органом местного самоуправления. Это обусловлено тем, что вне предметов ведения субъекта РФ и предметов совместного ведения субъекта РФ и муниципального образования муниципальное образование самостоятельно и в полном объеме осуществляет правовое регулирование по предметам ведения муниципального образования.

К примеру, в ч. 2 ст. 71 Устава муниципального образования «Город Алапаевск» [129] Устав муниципального образования «Город Алапаевск», принятый Решением Думы муниципального образования «Город Алапаевск» от 4 июля 1997 г. , расположенного в Свердловской области, отмечается, что нормативные и правовые акты, принятые по предметам ведения муниципального образования, на его территории обладают верховенством. В случае противоречия между Свердловским областным законом и нормативным правовым актом муниципального образования, изданным по предметам ведения муниципального образования, действует и применяется нормативный правовой акт муниципального образования.