Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

5. В случае противоречия общей и специальной муниципальных юридических норм действует специальная муниципальная юридическая норма.

Конечно, основной проблемой на местном уровне является вопрос о возможности конкуренции юридических норм, принятых местным представительным органом и Главой муниципального образования, так как, по мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, современное муниципальное законодательство оставляет открытым вопрос о компетенции иных органов местного самоуправления (в отличие от представительного) [143] Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 263. . Дело в том, что практически их компетенция находится в тесной взаимосвязи и ее детальное разграничение является проблематичным.

Выборный Глава муниципального образования как должностное лицо, возглавляющее администрацию поселения и наделенное собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, может в значительной мере блокировать деятельность местного представительного органа, принимая нормативные акты по вопросам, не входящим в исключительную компетенцию местного представительного органа. Поэтому законодатель и определил, что взаимоотношения Главы муниципального образования и выборного представительного органа муниципального образования должны определяться на основе федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации уставом муниципального образования, иными правовыми актами муниципального образования.

Иначе говоря, в уставе муниципального образования должны найти свое отражение следующие моменты:

1) объем и разграничение нормотворческих полномочий местного представительного органа и Главы муниципального образования;

2) механизм разрешения правовых коллизий, возникающих между нормативными актами, принятыми местным представительным органом и Главой муниципального образования.

К примеру, может быть установлен приоритет нормативных актов, принятых местным представительным органом как субъектом, непосредственно функционально-ориентированным на осуществление нормотворческого процесса. В частности, в ч. 1 ст. 20 Устава муниципального образования «Ревдинский район», утвержденного Решением Ревдинской районной Думы от 04.09.96 г., закрепляется общее положение о разрешении противоречий между Главой района и депутатами Думы, которое может быть применено и при возникновении правовых коллизий как последствий таких противоречий. В соответствии с ним в случае возникновения разногласий между Главой района и депутатами Думы применяется согласительная процедура – по инициативе одной из сторон создается согласительная комиссия, в состав которой входят Глава района и представители депутатов Думы. Задача согласительной комиссии – найти взаимоприемлемое решение и подготовить проект документа об урегулировании взаимных разногласий. Разногласия, не урегулированные с использованием согласительной процедуры, могут рассматриваться в судебном порядке.

Конечно, анализ приведенных проблем, связанных с правовым регулированием местного самоуправления, не является исчерпывающим, так как в данной нормативной системе имеется также большое количество правоприменительных актов, принимаемых исполнительными муниципальными органами. Между этими правовыми актами также могут возникать всевозможные коллизии. Однако механизм разрешения таких коллизий является более простым, так как эти акты издаются во исполнение муниципальных нормативных документов и могут быть отменены вышестоящим в порядке подчиненности органом местного самоуправления.

Анализируя нормативную основу системы муниципальной власти, нельзя не затронуть вопрос о содержательных и процедурных аспектах обжалования решений органов местного самоуправления. Согласно ст. 12, 13 ГК РФ признание акта органа местного самоуправления не соответствующим закону или иным правовым актам и нарушающим гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица является одним из способов защиты гражданских прав.

Законодательством Российской Федерации закреплено право граждан на обращение с жалобами на незаконные действия и решения (как единоличные, так и коллегиальные) органов местного самоуправления, их должностных и выборных лиц, в случае если они приводят к ущемлению прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц.

В отношении физических лиц порядок подачи и разрешения жалоб может носить как административный [144] Административный порядок разрешения жалоб установлен ныне действующим на территории РФ Указом Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г. (в ред. от 2 февраля 1988 г.). , так и судебный [145] Судебный порядок обжалования определяется в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 28 апреля 1993 г. и гл. 24 Гражданского процессуального кодекса от 14 ноября 2002 г. характер. В отношении же юридических лиц предусмотрен только судебный порядок обжалования решений органов местного самоуправления, нарушающих их права. Однако согласно ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 5 мая 1995 г. арбитражному суду были подведомственны дела по спорам о признании недействительными только лишь ненормативных актов государственных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.

По данному вопросу существует определенная судебная практика, при помощи которой можно наглядно проиллюстрировать применение приведенных норм [146] Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 15.12.99 г. № А54-2054/99-С7. . К примеру, ЗАО «Прио-Внешторгбанк», г. Рязань, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным решения Скопинского городского Совета депутатов № 125/13 от 30.07.97 г. в части установления коэффициентов к ставкам земельного налога. Определением от 27.08.99 г. в принятии искового заявления отказано по мотиву неподведомственности спора арбитражному суду.

Постановлением апелляционной инстанции от 13.10.99 г. указанное определение суда оставлено без изменения. В кассационной жалобе истец просил отменить вынесенные по делу акты, полагая, что ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 13 ГК РФ предоставляют право обжалования решений органов местного самоуправления в арбитражный суд.

Рассмотрев материалы дела, суд кассационной инстанции обоснованно не нашел оснований для удовлетворения жалобы, так как предметом заявленного закрытым акционерным обществом «Прио-Внешторгбанк» иска является требование о признании недействительным решения Скопинского городского Совета депутатов № 125/13 от 30.07.97 г. в части установления коэффициента к ставкам земельного налога. Названное решение носит регулятивный характер, распространяется на всех субъектов, уплачивающих арендную плату за землю, не адресовано индивидуально определенным лицам, обладает всеми признаками нормативного акта, а ст. 22 АПК РФ относит к подведомственности арбитражных судов споры о признании недействительными актов, носящих ненормативный характер. Отнесение же к арбитражной подведомственности исков о признании недействительными нормативных актов возможно лишь на основе прямого указания в законе. Применительно же к спорам о признании актов органов местного самоуправления недействительными прямого указания об арбитражной подведомственности в законе нет.