Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

Причем суд особо отметил, что ссылки на ст. 13 ГК РФ, ст. 52 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не могут быть приняты во внимание ввиду их неверного толкования заявителем кассационной жалобы. Закрепление указанными нормами права на обращение в суд за признанием нормативных актов недействительными не означает возможности выбора заявителем подведомственности по своему усмотрению. Определение вида судов (арбитражных или судов общей юрисдикции), к компетенции которых отнесен данный спор, осуществляется в соответствии с установленным законом, в частности, ст. 22 АПК РФ, ст. 25 ГПК РФ, порядком.

Таким образом, механизм обжалования муниципальных нормативных актов, нарушающих права и законные интересы юридических лиц, был недостаточно проработан в законодательстве РФ, и единственной возможностью для юридических лиц в таком случае защитить свои права являлось обращение в Конституционный Суд РФ, если, наряду с нарушением прав юридического лица, имелось также несоответствие Конституции РФ обжалуемого муниципального нормативного акта.

Однако в настоящее время законодатель предпринял определенные шаги, чтобы ликвидировать указанный пробел. Так, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной хозяйственной деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Следует также обратить внимание на то, что в случае нарушения нормативным актом органа местного самоуправления прав и свобод юридического или физического лица, закрепленных в Конституции РФ, действующим законодательством предусмотрены правовые возможности для реальной защиты их нарушенных прав. Конкретный же механизм защиты закреплен гл. 24 ГПК РФ.

Однако, анализируя судебную практику по муниципально-правовым спорам, следует присоединиться к мнению Н. Глобы, который отмечает, что полный анализ судебной практики по судебным спорам, связанным с вопросами местного самоуправления, позволяет сделать вывод о недостаточной компетенции судебных органов в данных вопросах. Этот вывод подтверждается большим числом удовлетворенных кассационных жалоб на решения судов первой инстанции, рассматривавших дела по муниципально-правовой проблематике [147] Глоба Н . Местное самоуправление – это панацея или образ жизни? (Кое-что из судебной практики) // Городское управление. 1998. № 1. С. 8–9. .

Заключая рассмотрение проблемных вопросов системы правового регулирования местного самоуправления, следует выделить ряд предложений по ее совершенствованию, которые в настоящее время являются достаточно актуальными [148] Об этом говорит тот факт, что часть из них была поддержана участниками Всероссийского научно-практического семинара-совещания «Организация правовой работы в органах местного самоуправления», проводившегося 3 марта 2001 г. в Оренбурге. .

Во-первых, необходимо ликвидировать несогласованность и несистемность регулирования местного самоуправления на федеральном уровне, что проявляется в несоответствиях федеральных законов положениям Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Во-вторых, необходимо ликвидировать противоречия между федеральными законами и законами субъектов РФ, связанными с правовым регулированием местного самоуправления. Механизмом решения данной проблемы может послужить введение обязательной регистрации всех нормативных актов органов государственной власти субъектов РФ в Министерстве юстиции РФ.

В-третьих, следует привести в соответствие с положениями Конституции РФ налоговое и бюджетное законодательство в части, связанной с нормативным закреплением самостоятельности местного самоуправления.

В-четвертых, необходимо более детально урегулировать на федеральном уровне содержание основных публично-правовых институтов местного самоуправления, таких, как: институт исполнительных органов местного самоуправления, институт представительного органа местного самоуправления, институт муниципальной власти, институт муниципального образования.

В-пятых, необходимо движение законодателя в направлении создания механизмов предотвращения противоречий между местными нормативными актами и нормативными актами органов государственной власти путем введения обязательной регистрации местных нормативных актов в органах юстиции субъектов РФ.

В-шестых, необходимо совершенствовать механизмы судебной защиты интересов местного самоуправления. В частности, реальным шагом в этом направлении может послужить закрепление права муниципальных образований в случае возникновения межбюджетных споров с органами государственной власти обращаться по данной категории дел в арбитражные суды.

В-седьмых, в целях систематизации муниципального законодательства целесообразно принятие основополагающего документа, представляющего собой полный и систематизированный свод основных правил организации местного самоуправления, которым может быть Муниципальный кодекс Российской Федерации.

В-восьмых, в законодательстве следует четче рассмотреть вопрос о системе и иерархии муниципальных нормативных актов, в частности, предусмотреть высшую муниципальную юридическую силу нормативных актов, принятых местным представительным органом.

В-девятых, в целях предотвращения конфликтов между Главой муниципального образования и местным представительным органом предлагается особое внимание в уставах муниципальных образований уделять регулированию процедур устранения соответствующих разногласий.

Завершая рассмотрение проблем, связанных с системой правового регулирования местного самоуправления, представляющей в настоящее время одну из наиболее сложных и запутанных нормативных систем во всем объеме нормативного пространства Российской Федерации, отметим, что совершенствование данной системы и выбор оптимальной юридической формы регламентации разнообразных экономических отношений на уровне муниципальных образований с необходимостью предполагают дальнейший обстоятельный анализ и подробное обсуждение указанных проблем.

Предваряя анализ юридических аспектов публично-правового феномена, именуемого муниципальной властью, следует отметить, что соответствующее ему юридическое понятие и правовой институт обладают значительной новизной. Это обусловлено тем, что в недавнем прошлом понятие «муниципальная власть» совсем не употреблялось в правовой теории. Как отмечают Е. Г. Анимица и А. Т. Тертышный, в советское время «все органы власти, как высшие, так и местные, были превращены в постоянно действующий механизм государства» [149] Анимица Е. Г., Тертышный А. Т. Основы местного самоуправления. М., 2000. С. 98. , на местах существовали органы государственной власти, которые всеми безоговорочно признавались органами власти, и споров на тему об их властной природе не возникало.