Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

1) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

2) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

3) установление местных налогов и сборов;

4) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

5) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Третьим источником муниципальных правовых норм являются нормативные правовые акты исполнительных органов муниципальных образований. При этом следует отметить, что правовые акты исполнительных органов местного самоуправления, за исключением отдельных правовых актов Глав муниципальных образований, не являются муниципальными нормативными правовыми актами. В форме указанных актов не могут издаваться нормативные правовые акты, обязательные для органов местного самоуправления, организаций, граждан и иных лиц на всей территории муниципального образования [134] Структурные подразделения, отделы, управления и другие органы местного самоуправления не вправе издавать нормативные правовые акты муниципального образования общего значения. . Глава же муниципального образования может издавать правовые акты муниципального образования только в форме актов, предусмотренных уставом муниципального образования, и в пределах своей компетенции. На практике в процессе своей деятельности Глава муниципального образования издает следующие правовые акты: постановления и распоряжения.

О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев высказывают мнение о том, что к нормативным актам, издаваемым Главой муниципального образования, относятся распоряжения Главы муниципального образования [135] Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 217. . Позволим себе не согласиться с мнением этих уважаемых ученых, так как если проанализировать традиционное определение нормативного акта как официального документа, содержащего юридические нормы [136] Теория государства и права / Под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. Екатеринбург, 1996. С. 289. , которые, в свою очередь, определяются как «узаконенные правила поведения общего характера, т. е. действующие непрерывно во времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев» [137] Алексеев С. С. Государство и право. М., 1994. С. 7. , то можно сделать вывод о том, что распоряжения Главы муниципального образования, принимаемые по конкретным организационным и внутриорганизационным вопросам (выделение денежных средств, прием на работу в аппарат Главы муниципального образования) не содержат правил поведения общего характера (юридических норм), а включают индивидуально-ориентированные, организационно-распорядительные и правоприменительные предписания индивидуализированного характера.

Таким образом, нормативными актами Главы муниципального образования являются только его постановления; распоряжения не могут быть признаны нормативными документами, так как являются нормоприменительными документами (правоприменительными актами, актами применения права).

Кроме того, перечисленные местные правовые акты не всеми признаются в качестве нормативных, поскольку одним из признаком классического нормативного акта является то, что он должен быть установлен государством [138] «Норма права представляет собой исходящее от государства и им охраняемое общее, обязательное, формально-определенное веление, выраженное (моделируемое) в форме отправного установления или правила поведения и являющегося государственным регулятором общественных отношений» (Теория государства и права. Л., 1982. С. 277). . В отношении же муниципальных нормативных актов следует признать, что они приняты субъектами, которые в соответствии со ст. 12 Конституции РФ [139] В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. не просто обособлены, а отделены от государственно-властного механизма [140] Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997. С. 9. , и, следовательно, если следовать приведенной логике, не могут быть признаны в качестве классических субъектов нормотворчества.

Конечно, приведенный теоретический подход к природе муниципальных правовых актов имеет право на существование. Однако, по нашему мнению, он является предельно формализованным, так как основан только на дефинициях, сформулированных применительно к несколько изменившимся условиям.

В настоящее время следует учитывать, что органы местного самоуправления, наряду с органами государственной власти, конституционно признаны в качестве субъектов, наделенных властными полномочиями. Именно этот показатель публичного образования, по нашему мнению, является основным при определении полноправных субъектов нормотворчества [141] С учетом того обстоятельства, что, к примеру, местный представительный орган с соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделен правом на принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования. .

Рассматривая муниципальную нормативную систему, следует учитывать, что в системе местных нормативных актов, как и в любой другой нормативно-правовой системе, возможны коллизии норм. Это в значительной мере обусловлено тем, что система местного самоуправления на современном этапе представляет собой функционально недифференцированный механизм. В связи с этим можно сформулировать следующие правила разрешения коллизий на местном уровне.

1. В случае противоречия норм права, содержащихся в уставах муниципальных образований, и норм других местных нормативных документов, действуют нормы устава муниципального образования как нормативного документа, обладающего высшей юридической силой в системе муниципальных нормативных актов.

2. В случае противоречия правового акта, принятого в результате непосредственного волеизъявления местного населения, и нормативного акта органа местного самоуправления действует нормативный акт, принятый непосредственно местным населением.

3. В случае противоречия нормативных актов, принятых вышестоящим и нижестоящим органами или должностными лицами местного самоуправления действует нормативный акт вышестоящего муниципального органа или должностного лица.

4. В случае противоречия юридических норм, принятых органами и должностными лицами местного самоуправления, не находящимися в отношениях подчиненности, действует норма, установленная органом или должностным лицом, обладающим в этом вопросе исключительной компетенцией или компетенцией, непосредственно связанной с решением спорного вопроса [142] Конечно, данная коллизия представляет наибольшую трудность для правоприменителя, так как сфера компетенции органов местного самоуправления в большинстве случает детально не разграничена. .