Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

С учетом предложенного критерия следует признать, что существование организации деятельности жителей, проживающих в границах муниципальных образований, обусловлена необходимостью удовлетворения их интересов, что впоследствии закрепляется в правовой форме. Следовательно, наличие управленческих начал в местном самоуправлении не является чем-то навязанным извне, со стороны государства. По мнению В. Ф. Сиренко, местные жители не преследуют специфической цели – закрепить процесс местного управления в правовых формах и придать ему властные черты. Наоборот, люди вынуждены управлять и, соответственно, подчиняться для достижения бытовых, духовных и иных целей [58] Сиренко В. Ф . Интересы в системе основных институтов советского государственного управления. Киев, 1982. С. 27–28. .

Как отмечают А. Г. Воронина, В. А. Лапина и А. Н. Широкова, «жизнь человека невозможна без контактов с другими людьми. Общественная природа человека позволяет ему организовывать свою деятельность… Безусловно, совместное проживание и совместная деятельность людей привели к возникновению определенных правил организации их жизни, поскольку интересы личности постоянно ограничивались групповыми интересами. Конечно, подобная самоорганизация развивалась и усложнялась по мере усложнения характера и объема взаимоотношений между людьми…» [59] Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1998. С. 5.

Естественно, со временем основные процессы местного самоуправления облекаются в формализованные рамки нормативных актов, являющихся правовой формой выражения местного самоуправления. Однако одним отношениям местного самоуправления законодатель придает публично-властные начала, а другим – нет. По мнению Н. В. Постового, это вызвано тем, что местное сообщество, состоящее из определенных социальных групп, индивидуумов, не только непосредственно решает задачи местного самоуправления, но и создает организационно-властную основу местного самоуправления, посредством которой осуществляется опосредованное социальное управление [60] Постовой Н. В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 145. в его публично-правовых формах.

В силу этого в местном самоуправлении можно выделить соответствующие институты, выступающие проявлением как публичной власти, так и власти социальной, представляющей собой, согласно Н. В. Постовому, совокупность социальных связей, складывающуюся в результате решения жителями задач местного значения посредством форм непосредственной самоорганизации.

Историческими корнями существования самоуправленческих институтов в местном самоуправлении можно считать имеющийся почти у всех народов обычай решать вопросы, затрагивающие отдельные коллективные интересы, без использования публично-властных форм, т. е. на сходе, вече, круге, курултае и т. п. [61] Замотаева А. А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства: основные понятия и термины // Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 1998. С. 57.

В качестве современного примера самоуправленческого института, направленного на достижение общественных целей и не имеющего властного содержания в системе местного самоуправления, можно привести институт территориального общественного самоуправления. Данный институт представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих формы самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, домов и др.) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления (ТОС) [62] К примеру, подобный подход к территориальному общественному самоуправлению закреплен в положении «О территориальном общественном самоуправлении населения города Екатеринбурга», утвержденном Решением городской Думы Екатеринбурга от 29 апреля 1997 г. .

Показательно, что в качестве основных признаков института общественного территориального самоуправления как самоуправленческого института в системе местного самоуправления такими учеными, как В. Т. Прохоров, В. С. Кашо, рассматриваются, помимо территориального принципа организации и деятельности, также общественная форма деятельности данного института и его самоуправленческая природа [63] Прохоров В. Т., Кашо В. С. Органы территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления // Государство и право. 1992. № 7. С. 46–53. .

Некоторые исследователи местного самоуправления выделяют и иные виды свободного волеизъявления местных жителей, не относящиеся к общественным отношениям, имеющим публично-властное содержание. К примеру, И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов относят к ним опросы, собрания, сходы, конференции жителей, общественные объединения, включая органы территориального общественного самоуправления, религиозные объединения, средства массовой информации, формы разового коллективного волеизъявления: митинги, демонстрации, уличные шествия, пикеты, обращения граждан в органы местного самоуправления с предложениями, замечаниями, жалобами и т. д. [64] Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М., 2000. С. 288.

Несмотря на то, что «совокупность перечисленных институтов составляет среду удовлетворения жителями собственных запросов в публичной сфере, дает им возможность самостоятельно и непосредственно участвовать в осуществлении функций и полномочий местного самоуправления, не передоверяя этого права органам власти» [65] Там же. , отметим, что в нашем понимании не все перечисленные формы свободного волеизъявления граждан можно рассматривать в качестве самостоятельного самоуправленческого института, так как многие из них не образуют обособленной группы юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения.

Выделение самоуправленческих институтов в муниципальном праве обусловлено тем, что эти институты упорядочивают отношения по осуществлению местного самоуправления, лишенные властных начал. Таким образом, в содержании этих правовых институтов отсутствуют такие элементы, как субъект власти, объект власти и властное содержание. Как отмечают в своей работе представители уральской правовой школы, субъектом власти являются социальные и национальные общности, объектом власти – индивиды, а содержание властеотношения заключается в том, что одна сторона – властвующая – навязывает свою волю, обычно юридически обязательную, другой стороне – подвластной [66] Теория государства и права / Под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. Екатеринбург, 1996. С. 138. .