Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

Рассматривая самоуправленческий правовой институт местного самоуправления как обособленную группу юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления в невластных формах на основе свободного волеизъявления местных жителей, не имеющие публично-властного содержания и входящие в состав муниципального права, можно предложить следующую классификацию самоуправленческих институтов муниципального права:

1) правовой институт территориального общественного самоуправления;

2) правовой институт форм разового коллективного волеизъявления местных жителей;

3) правовой институт правотворческой инициативы граждан и их обращений в органы местного самоуправления.

В свою очередь к публично-властным правовым институтам муниципального права следует отнести обособленные группы юридических норм, регулирующих отношения по осуществлению публично-властной деятельности на территории муниципального образования, связанные с реализацией отношений власти-подчинения.

Существование публично-правовых институтов в местном самоуправлении обусловлено тем, что местное самоуправление – это прежде всего территориальное управление. По мнению Ю. А. Тихомирова, управление как социальный феномен насквозь «пронизано элементами управленческой деятельности» [67] Тихомиров Ю. А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 107. , которая предполагает воздействие на поведение людей, подчиненность воли одних людей воле других для достижения определенных результатов.

Управление в публично-властных правовых формах предполагает наличие властных начал, которые выступают не просто средством управления, а его непременным условием. При этом, как отмечал В. Г. Афанасьев, управление – «не просто сознательная деятельность, а та ее разновидность, которая связана с выработкой решений, с организацией, направленной на претворение решений в жизнь, с регулированием системы в соответствии с заданной целью, с подведением итогов деятельности, с систематическим получением и использованием информации» [68] Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. С. 57–58. .

Таким образом, «деятельность субъектов, обладающих муниципальной властью, состоит в том, что управляющая подсистема, субъект управления, систематически, целенаправленно воздействует на управляющую подсистему, объект управления, с тем, чтобы привести его к заданному результату, поставленной цели» [69] Афанасьев В. Г. Системность и общество. М., 1980. С. 234. . Управлять же территорией, не имея властных начал, невозможно. Это становится очевидным, если внимательно изучить круг вопросов так называемого «местного значения», которые, несомненно, связаны с общими делами и проблемами, стоящими перед страной в целом, а значит объективно включены в механизм публично-правового регулирования на уровне государства.

В связи с этим публично-властные правовые институты в местном самоуправлении следует подразделить на два вида. К первому относятся публично-властные правовые институты, имеющие властное содержание в силу включенности определенных вопросов местного значения в систему, реализующую государственные интересы. Эти правовые институты опосредуют в муниципальном праве реализацию органами местного самоуправления служебных функций, т. е. функций, проистекающих из организационного включения их в систему осуществления публичной власти на территории Российской Федерации и производных от вопросов местного значения, входящих в круг государственных интересов.

К этой группе можно отнести институты местного бюджета и местного бюджетного процесса, представляющие собой совокупность норм, которые в соответствии с Бюджетным кодексом РФ строятся на принципе единства бюджетной системы, означающем единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов [70] Статья 29 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. .

Следовательно, институты местного бюджета и местного бюджетного процесса – это публично-властные правовые институты муниципального права, имеющие жесткую централизацию и значительную степень включенности в систему институтов государственного бюджета и государственного бюджетного процесса.

К группе муниципальных публично-правовых институтов можно отнести также институт муниципальной власти, который является специфическим публично-правовым институтом. Его выделение обусловлено тем, что в соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. В соответствии же с содержанием ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Основываясь на приведенных положениях, можно сделать вывод о том, что в Конституции РФ указываются следующие составляющие власти многонационального народа Российской Федерации:

– единственный источник власти в Российской Федерации, которым является многонациональный народ Российской Федерации [71] «…Вся власть принадлежит народу, исходит от народа и осуществляется под контролем народа… При этом проблема носителей власти… приобретает тот существенно новый аспект, что сам суверенный народ, которому принадлежит власть, организует в собственных интересах осуществление ее функций». ( Тихомиров Ю. А . Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 37.). ;

– три коллективных субъекта, в конституционном порядке управомоченных на деятельность по реализации властных полномочий, которые представляют собой конкретизированное проявление публичной власти в территориальных пределах Российской Федерации: многонациональный народ Российской Федерации, органы государственной власти Российской Федерации и органы местного самоуправления (муниципальные органы), представляющие собой муниципально-властные субъекты, наделенные многонациональным народом Российской Федерации полномочиями по осуществлению публичной власти в пределах части территории Российской Федерации, которая именуется муниципальным образованием [72] «…Органы местного самоуправления – это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством». ( Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 158.) .