Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

В связи с этим можно присоединиться к мнению В. Г. Игнатова и В. В. Рудого о том, что «двойственная природа местного самоуправления – это его главная сущностная черта, являющаяся ключом к исследованию многих аспектов деятельности местных органов власти…» [50] Игнатов В. Г., Рудой В. В. Местное самоуправление в современной России. Ростов н/Д., 2001. С. 21.

Указанные исследователи отмечают также интересную закономерность двойственной природы местного самоуправления, проистекающую из его взаимоотношений с системой государственной власти и заключающуюся в следующем. Чем выше степень влияния на местное самоуправление органов, входящих в систему государственной власти, тем слабее самоуправленческие, общественные начала в деятельности местных сообществ [51] Как справедливо оценил развитие этой тенденции Г. В. Барабашев, эволюция местного управления многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными интересами и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министерств, что окончательно оттеснило элементы местного самоуправления в муниципальной организации на второй план (см.: Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 13). . При этом они предлагают различать понятия «местное самоуправление» и «местное управление на местах», понимая под первым совокупность исключительно общественных форм решения вопросов местного значения, а под вторым – совокупность публично-властных форм местного самоуправления в сочетании с формами государственного управления на местном уровне.

В связи с этим возникает вопрос о разграничении самоуправленческого и публично-властного в местном самоуправлении, а если выразиться точнее, о выделении в составе публичных институтов муниципального права публично-властных и самоуправленческих институтов, так как «действительная природа местного самоуправления состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом центрального правительства, а с другой стороны – формой народовластия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление, а местному населению – возможность превращения своей воли в публичную власть» [52] Шеремет К. Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1998. С. 49. .

В целях более четкой дифференциации публичных институтов муниципального права следует кратко рассмотреть теоретико-правовой аспект данной проблемы, начав с того, что еще со времен Древнего Рима публичное содержание в праве концептуально определяется через его соотношение с частным. Так, один из выдающихся древнеримских юристов Ульпиан считал, что публичное право относится к положению Римского государства, частное – к пользе отдельных лиц (D.1.1.1.2) [53] Право Древнего Рима. М., 1978. С. 45. .

В современной правовой теории выделяется два подхода к данной проблеме. В соответствии с первым публичное в праве – это то, что имеет в виду интересы государства как целого, а частное – то, что имеет в виду интересы индивида как такового. В соответствии со вторым подходом, выработанным еще в XIX в. профессором И. А. Покровским, различие между публичным и частным в праве составляет не противопоставление интересов или отношений, а различие в приемах правового регулирования. Если публичное право есть система юридической централизации, то частное, наоборот, – система юридической децентрализации.

Применительно к муниципальному праву разграничить публичные и частные институты, руководствуясь вторым подходом, будет очень проблематично. Это связано с тем, что в системе муниципального права имеются децентрализованные институты, которые ориентированы на правовое закрепление общих интересов местного населения (формы территориального общественного самоуправления, ряд форм свободного волеизъявления местных жителей). Поэтому в вопросе выделения частных и публичных институтов применительно к муниципальному праву следует руководствоваться первым критерием и исходить из того, что частный или общественный интерес закрепляется в содержании того или иного института.

Исходя из тезиса Г. В. Игнатенко о том, что сегодня не существует ни публичного, ни частного права, а есть лишь публичные и частные начала, публичные и частные стороны в любой отрасли права, в любой сфере законодательства [54] Игнатенко Г. В. Публичное и частное в международном праве: факторы интеграции // Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики. Екатеринбург, 1999. С. 23. , и детально проанализировав содержание муниципального права, можно прийти к выводу, что в его содержании преобладающее место занимают все же публично-правовые институты, закрепляющие общие интересы жителей местного сообщества. В связи с этим в настоящее время необходимо провести классификацию публичных муниципально-правовых институтов в целях выявления четкого отграничения публично-властных и самоуправленческих институтов в местном самоуправлении.

Прежде всего следует определиться с критериями такого отграничения, исходя из того, что в теории юриспруденции традиционно под институтом права понимается обособленная группа юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения и входящих в соответствующую отрасль права [55] Теория государства и права. М., 1999. С. 69. . Применительно же к муниципально-правовым институтам можно привести определение, сформулированное О. Е. Кутафиным и В. И. Фадеевым, в соответствии с которым под публично-правовым институтом следует понимать совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу [56] Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 16. .

Отграничивая публично-общественные и самоуправленческие институты местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций [57] Часть 1 ст. 2 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с изменениями на 17 марта 1997 г.). , по нашему мнению, можно предложить такой критерий их отграничения, как характер соответствующих отношений.