Константин Забоев - Правовые и философские аспекты гражданско-правового договора

Начальным законодательным источником таких договоров являются п. 2 и 3 ст. 78 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми «федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам», а «органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий». О возможности существования таких договоров говорится также в ст. 11 Конституции России.

После включения этих норм в Конституцию они были неоднократно повторены в различных законах, как федеральных, так и законах субъектов федерации, но принципиальной конкретизации не возымели. Данное обстоятельство достаточно показательно, так как конкретизация данных норм, предусматривающих лишь возможность заключения таких договоров и субъектов, их заключающих, неизбежно бы коснулась условий этих договоров, что стало бы необоснованным вторжением в свободу договора.

Нормы законодательства, касающиеся данного вопроса, содержат лишь логичное указание на то, что органы исполнительной власти могут передавать часть своих полномочий, а получать, соответственно, часть чужих, объем же и перечень таких полномочий может определяться исключительно по соглашению сторон.

Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» № 2-ФКЗ от 17.12.97 г. на заседаниях Правительства Российской Федерации принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 28). Устав Свердловской области также содержит нормы, провозглашающие право органов исполнительной власти Свердловской области по соглашению с федеральными органами исполнительной власти принимать на себя осуществление части их полномочий и передавать им осуществление части своих полномочий (ст. 25). Аналогичная норма содержится и в Законе Свердловской области «О Правительстве Свердловской области» № 31–03 от 4.11.95 г. (п. 2 ст. 22).

В реализацию данных норм 12 января 1996 г. Президентом Российской Федерации и Губернатором Свердловской области был подписан «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области», а уже в соответствии с ним было подписано несколько соглашений между Правительствами Российской Федерации и Свердловской области, как, например, «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области о разграничении полномочий по владению, пользованию и распоряжению лесными ресурсами на территории Свердловской области», и «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области о разграничении полномочий в области международных и внешнеэкономических связей», подписанные также 12 января 1996 г.

Подобные договоры и соглашения призваны определять дополнительные предметы совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, кроме перечисленных в ст. 72 Конституции РФ, и заключаются исключительно добровольно с обеих сторон без использования какой-либо стороной властных полномочий, хотя бы потому, что для таких полномочий отсутствует нормативная база.

Если же вести речь об административно-правовом договоре, то положение сторон в таком случае должно быть неравным и условия договора, как указывает Д. Н. Бахрах, должен определять властный субъект, т. е. та сторона договора, которая обладает преимуществом во властных полномочиях. Исходя же из текста Основного закона (п. 3 ст. 78 Конституции РФ), право (инициатива) на заключение договора, право определения его условий может принадлежать как раз менее властному субъекту, что еще раз доказывает отсутствие неравноправия субъектов при заключении подобных договоров, а следовательно, отсутствие главного элемента административно-правовых отношений – отношений власти-подчинения. Поэтому такие соглашения тоже вряд ли можно называть административно-правовыми договорами.

Безусловно, гражданско-правовыми подобные договоры назвать также нельзя, поскольку Гражданский кодекс не регулирует эти отношения даже в части как не относящиеся к гражданскому обороту. Эти договоры и соглашения регулируются исключительно Конституцией Российской Федерации и Уставами (Конституциями) ее субъектов, хотя последние включены в тексты договоров в качестве нормативных регуляторов скорее из уважения к субъекту федерации, так как при противоречии Устава (Конституции) субъекта Российской Федерации Конституции России применяется, безусловно, последняя. Споры о компетенции по подобным договорам и соглашениям рассматриваются также одним единственным органом – Конституционным Судом Российской Федерации в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции России.

Нельзя также отнести эти договоры и к международному публичному праву по причине их внутригосударственности, хотя в остальном они отвечают основным признакам международных договоров, основанных также на принципах суверенного равенства сторон и их свободного согласия, т. е. свободы договора. Данные принципы закреплены, в частности, в Венской Конвенции «О праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями» от 21.03.86 г. Характерно, что в соответствии со ст. 52 данной Конвенции международный договор является ничтожным, если его заключение явилось результатом угрозы силой или ее применения, т. е. нарушения принципа свободы договора.

Таким образом, подобные договоры являются скорее исключением из общего порядка договорного регулирования, чем его правилом, и возможно даже представляют собой самостоятельный договорный вид, что, тем не менее, не меняет их природы, так как, по сути своей, они основываются на признании равенства участников, свободы договора, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты, т. е. основных началах гражданского законодательства, что, во всяком случае, лишает нас возможности отнесения таких договоров к административно-правовым.

Справедливости ради, стоит заметить, что само по себе существование в отношениях между органами исполнительной власти федерации и ее субъектов «договорной основы», со свободой волеизъявления сторон, для решения государственных вопросов несколько удивительно. Федеративные отношения в государстве, по нашему мнению, не должны иметь расплывчатых очертаний и регулироваться законами спроса и предложения, а должны быть достаточно четко определены в законодательных актах, и, прежде всего, самой Федерации.