Виктория Кравец - Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц. Монография

Законодательная практика, которая не учитывает тенденций развития имущественного оборота и его потребностей в перспективе, не может быть признана удовлетворительной. Формы государственных (муниципальных) унитарных предприятий и учреждений, опосредующих интересы государства в гражданском обороте, не позволяют государству создавать эффективно действующие структуры. Первым свидетельством необходимости разработки оптимальной модели представления интересов государства в гражданском обороте, которая бы отвечала потребностям экономической действительности, стало появление в 1999 г. организационно-правовой формы государственной корпорации, нормы о которой получили практически единогласную негативную оценку со стороны юридического сообщества 41. Главными областями критики стали наделение государственной корпорации правом собственности на передаваемое ей государством имущество, отсутствие контроля за ее деятельностью со стороны государственных органов, декларируемый некоммерческий характер деятельности корпорации, принятие для каждой государственной корпорации отдельного федерального закона, регулирующего ее деятельность, и др. Появление подобной организационно-правовой формы не было обусловлено случайными причинами, она стала попыткой создания новой модели управления государственным имуществом, соответствующей потребностям современного оборота 42. Логическое завершение критика государственных корпораций получила внесением изменений в главу 4 ГК, не содержащих возможности создания юридических лиц в рассматриваемой организационно-правовой форме. Идея упразднения государственных корпораций получила аргументацию в Концепции развития гражданского законодательства, в которой указывалось, что в действительности государственные корпорации не составляют единого вида юридических лиц, а являются специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому статусу 43.

Система юридических лиц, как любая иная социальная система, являет собой пример систем подвижного равновесия. Главным условием их устойчивости является компенсация каждого возникающего изменения ему противоположным, процессы разрушения и созидания в таких системах должны идти параллельно и взаимно уравновешивать друг друга 44. Устранение организационно-правовой формы государственной корпорации должно компенсироваться возникновением новой формы, которая будет соответствовать потребностям государственного сектора рыночной экономики и в перспективе сможет заменить собой казенные предприятия и учреждения 45.

Проводимая на сегодняшний день законодательная политика не решит проблему создания ad hoc субъектов, хотя именно на это направлены предложения о закрытии перечня некоммерческих организаций. Причиной их введения в законодательство становится не столько несовершенство законотворческой деятельности, сколько отсутствие в ГК и в Законе о некоммерческих организациях организационно-правовых форм, учитывающих особенности публичной правосубъектности юридических лиц, создаваемых государством, и требований к их функционированию, предъявляемых рыночной экономикой. Говоря о создании ad hoc субъектов, мы имеем в виду не только государственные корпорации, нормы о которых с 1999 г. фактически регулировали деятельность одной-единственной государственной корпорации – Агентства по реструктуризации кредитных организаций (сегодня – Агентство по страхованию вкладов) до появления в 2007 г. еще шести юридических лиц данной организационно-правовой формы, о государственной компании, опосредующей деятельность единственного юридического лица, или Государственной академии наук. Той же ситуацией, на наш взгляд, объясняются изменения, внесенные в Закон о некоммерческих организациях 46в связи с созданием автономной некоммерческой организации «Общественное телевидение России», учредителем которой выступает Правительство РФ. Изменения предусматривают исключения из общего порядка регулирования деятельности автономных некоммерческих организаций. В случае создания такой организации Российской Федерацией в акте об ее учреждении или в уставе могут быть предусмотрены иные виды, порядок формирования и сроки полномочий органов автономной некоммерческой организации, а также по-иному, чем это предусмотрено Законом о некоммерческих организациях, распределяться их полномочия. Такие положения не только ставят устав автономной некоммерческой организации или подзаконный акт о ее создании выше закона, что нарушает сложившуюся иерархию нормативных правовых актов, но и не соответствуют интересам участников гражданского оборота. Поскольку юридическое лицо реализует правосубъектность через свои органы, для выяснения объема полномочий последних, правомерности вступления того или иного органа в оборот от имени юридического лица потенциальным контрагентам недостаточно уже обращения к положениям закона.

Некоторые авторы не только не видят проблем в создании ad hoc субъектов, но и прямо допускают их существование в качестве известной привилегии на основании специально принимаемого каждый раз федерального закона 47. Такое допущение, на наш взгляд, станет причиной укрепления бессистемного нормотворчества, с которым юридическое сообщество имеет дело сегодня. К тому же расширение числа элементов системы, в том числе создание новых организационно-правовых форм юридических лиц, должно учитывать общий закон устойчивости систем, согласно которому увеличение числа элементов системы может повысить ее устойчивость лишь в тех случаях, когда это не приводит к уменьшению ее структурной устойчивости. Устойчивость любой системы зависит не только от количества ее элементов, но и от способов их сочетания, от характера их структурных свойств 48. Существующая сегодня законодательная практика показывает, что создание ad hoc субъектов зачастую представляет собой непродуманное и несогласованное с существующим нормативным массивом законодательное решение, что ведет к разрушению системы юридических лиц.

Процесс создания ad hoc субъектов должен стать для правовой науки не столько предметом критики, сколько свидетельством необходимости создания оптимальной в условиях рыночной экономики формы опосредования имущественных интересов публично-правовых образований. На наш взгляд, законодательная практика, при которой, с одной стороны, устанавливается закрытый перечень организационно-правовых форм юридических лиц, а с другой – не предусматривается никакой универсальной формы выражения имущественных интересов государства, не может быть признана последовательной и перспективной, поскольку развитие гражданского оборота уже в ближайшее время потребует внесения изменений в закрытый перечень и нет никаких гарантий, что такие изменения не станут систематическими. Учитывая, что любой исчерпывающий перечень, закрепленный в законодательстве, в принципе, может быть назван закрытым лишь условно, представляется, что установить исключительный перечень организационно-правовых форм может только законодательное решение, рассчитанное на долгосрочный период, а не правовая норма императивного характера.