Виктория Кравец - Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц. Монография

В связи с изложенными перспективами развития системы юридических лиц принципиальное значение для гражданского законодательства приобретает концепция публичного юридического лица. Впервые необходимость введения данной категории в российское законодательство была констатирована в Плане-графике по преобразованию и ликвидации государственных корпораций и государственной компании «Автодор», утвержденном Распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2010 г. № 6793п-13 (далее – План-график), в п. 1 которого была обозначена необходимость подготовки законопроекта о юридических лицах публичного права с целью преобразования в них государственных корпораций «Агентство по страхованию вкладов» и «Банк развития и внешнеэкономической деятельности». Категория публичного юридического лица известна законодательству большинства современных правопорядков. Этот термин закреплен не только в гражданских и торговых кодексах, но и в конституциях таких стран, как Испания, Португалия, Италия, Нидерланды, ФРГ, Швейцария, Греция, Польша, Бразилия, Колумбия, Мексика. Вместе с тем даже те страны, законодательство которых не знает рассматриваемой категории, включают в свою правовую систему законодательные формы, соответствующие ей по правовому смыслу. Это относится, например, к Европейскому союзу, где в лице Европейского центрального банка закрепляется форма, отвечающая понятию публичного юридического лица. Безусловно, необходимо иметь в виду терминологические различия, свойственные зарубежным правопорядкам, однако сущность концепции публичного юридического лица во всяком из них остается неизменной: она призвана объяснить и опосредовать функционирование юридического лица, преследующего в своей деятельности, главным образом, публичные интересы. Подобные субъекты являются составной частью любой современной системы юридических лиц. Это обусловлено прежде всего тем, что ее развитие в любой стране хоть и обусловлено историческими особенностями, но подчиняется единым законам, главным из которых является обусловленность системы юридических лиц экономическими потребностями общества. Появление теории публичных юридических лиц и принятие ее законодательством большинства стран определено, на наш взгляд, экономическими причинами. Развитие экономики показало, что принципы «чистого» капитализма, основой которого были положены механизмы рыночного саморегулирования, в принципе не могут быть абсолютными. Великая депрессия 30-х гг. XX в. и кейнсианская революция в экономической теории сделали вмешательство государства в экономические отношения основным фактором дальнейшего развития общества, научно-техническая революция и глобализация экономики продолжили намеченную тенденцию, которая со всей очевидностью подтвердилась в период глобального финансово-экономического кризиса 2008–2009 гг. На сегодняшний день государство выступает не только регулятором экономических процессов, но и является участником имущественных отношений, что делает теорию публичного юридического лица актуальной в условиях любой правовой системы.

Вместе с тем теория публичного юридического лица находит специфическое выражение в различных правовых системах, что также можно связать со спецификой экономического и исторического развития и теми проблемами в правовом оформлении вмешательства государства в имущественные отношения, которые решаются посредством конструкции публичного юридического лица в каждой стране.

Так, в ФРГ категория публичного юридического лица опосредует три организационно-правовые формы: корпорации публичного права, учреждения публичного права и фонды публичного права. Корпорации публичного права представляют собой органы, выполняющие публичные функции, через которые государство осуществляет опосредованное управление. Их главное отличие от других форм – в наличии обязательного членства. Различают территориальные, объединенные, персональные и реальные корпорации публичного права, каждая из которых опосредует выполнение определенных публичных функций и имеет собственную сферу применения 49. Учреждения публичного права пользуются в ФРГ большой популярностью и представляют собой «организационное единство имущественных и кадровых средств в руках носителя публичной власти, причем эти средства служат определенной управленческой цели» 50. Фонд публичного права подлежит государственной регистрации в соответствии с нормами публичного права и осуществляет функции поддержки образования, культуры, здравоохранения и др.

Теория публичного юридического лица опосредует создание государственных корпораций в США и Англии. При этом необходимо учитывать, что в США под публичной корпорацией понимается не только юридическое лицо с государственным участием, которое, как правило, не приобретает какую-либо специфическую правовую форму, но и муниципалитеты, организующие выполнение публичных функций посредствам самоуправления 51. Существуют в США и так называемые «независимые агентства правительства США», создаваемые отдельными нормативными актами, определяющими цели и области их функционирования. В качестве примера данной формы можно привести Почту США. Отличительной чертой данного вида субъектов является самоокупаемость их деятельности, что позволяет им функционировать в качестве финансово независимых организаций.

В Англии форма государственной корпорации впервые была введена в 1930 г., она опосредовала деятельность полуавтономных организаций, которые обладали собственным финансовым механизмом, но не получали прибыли от осуществляемой ими деятельности. Руководство деятельностью данных юридических лиц осуществлялось правлениями, формируемыми правительством. Первыми юридическими лицами, созданными в рассматриваемой форме, стали BBC и Центральный совет по электричеству 52. В Англии государственная корпорация заменяет известную континентальным правопорядкам форму акционерного общества со 100 %-ным государственным участием. Впоследствии данная форма опосредованного участия государства в имущественных отношениях была заимствована другими странами, в частности Канадой, Австралией, Новой Зеландией.

Отметим, что создание публичных юридических лиц в большинстве стран обусловливается не идеологическими пристрастиями политической элиты, а законами экономического развития. Так, например, в Канаде большинство государственных корпораций (корпораций Короны) было установлено правительствами, выражающими приверженность принципам рыночной экономики, основанной на господстве частного субъекта хозяйствования 53. Невнимательное отношение российского законодателя к формам выражения имущественных интересов государства в гражданском обороте можно объяснить спецификой экономического развития страны, ее историей. Отказ от социалистического пути развития и укрепление в начале 90-х идеи либерализации экономических отношений, которая, надо сказать, основывалась на весьма упрощенном понимании либерально-монетаристских концепций, не лучшим образом отразились на формировании правовой системы нового государства, законодательные конструкты которой были направлены на приватизацию и разгосударствление экономики.