Виктория Кравец - Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц. Монография

Представляется, что сегодня «присвоение звания» публичного юридического лица в том виде, в каком оно видится теоретикам публичного права, ничего не изменит ни в публичной, ни в гражданской правосубъектности рассматриваемых ими организаций: уже с той позиции, что в публичном праве статус юридического лица не предоставляет организации никаких дополнительных прав и не накладывает обязанностей, а в сфере гражданского права эти организации и так признаются юридическими лицами. Единственная проблема, которая находит свое решение в рамках рассматриваемого подхода, – проблема терминологического характера, существующая в науке публичного права. Как верно было замечено О. В. Михаленко, «понятие «юридическое лицо» государствоведам необходимо лишь в качестве общего определения таких коллективных субъектов публичного права, как государство, субъекты федерации, муниципальные образования, органы государства и муниципальных образований, некие территориальные публичные коллективы и т. п. Зачастую они упрощают его значение, понимая под юридическим лицом только некую организационную структуру, объединяющую коллектив людей…» 77. При этом совершенно не учитывается, что за рассматриваемым понятием стоит определенный статус, права и обязанности, приобретаемые участником правоотношений. Такой ограниченный подход к категории юридического лица со стороны представителей публично-правовых наук грозит существенным искажением даже не просто теории юридического лица, но и всей системы законодательства в случае введения категории публичного юридического лица в предлагаемом ими виде. Следует согласиться с О. А. Серовой, что «принятие данной теории создаст условия для дуализма, для появления сразу двух систем юридических лиц – частного и публичного права, которые должны будут функционировать на основе не единого комплекса норм, а на базе двух различных отраслей законодательства – гражданского и административного» 78. Вместе с тем, как верно отмечалось в литературе, только единое понимание института юридического лица в гражданском и иных отраслях законодательства позволит избежать коллизий в правовом регулировании различных сфер деятельности организаций 79. Решение же терминологических проблем представляется возможным исключительно усилиями теоретиков и не требует участия законодателя, как, собственно, не нуждается в законодательном закреплении каждая научно обоснованная классификация.

Что касается применения предлагаемой классификации юридических лиц исключительно в рамках гражданского права, то в этом случае сложность видится в отсутствии в среде ее разработчиков единого подхода к вопросу о том, какие субъекты должны быть объединены под категорией юридического лица публичного права. При этом высказываются диаметрально противоположные суждения. От наиболее кардинального предложения – наделить статусом юридического лица публичного права, помимо отдельных некоммерческих организаций и государственных (муниципальных) предприятий, также органы публичной власти, территориальные публичные коллективы и государственные (государствоподобные) образования (широкий подход) 80– до ограничения рассматриваемой категории только органами государственной власти 81или РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями 82(узкий подход). Нет единства и среди сторонников широкого подхода к категории публичного юридического лица. Так, спорным является вопрос о включении в эту категорию государственных (муниципальных) унитарных предприятий, учреждений и государственных корпораций. О. Ю. Усков, например, исключает данные юридические лица из числа публичных, поскольку «акты создания этих организаций в большинстве случаев не предусматривают закрепление за ними каких-либо государственно-властных полномочий» 83. Л. Г. Ефимова, напротив, идет по другому пути: она не выделяет исчерпывающего перечня публичных юридических лиц, ограничиваясь лишь общим установлением, что к этой группе следует причислять все юридические лица, «целью создания которых является «решение общих дел»» и которые могут наделяться властными полномочиями для достижения этих целей 84. Оценочность понятия «общие дела», которое не раскрывается автором, и диспозитивность положения о наделении властными полномочиями, которое может быть лишь потенциальной возможностью, размывают категорию юридических лиц публичного права, включая туда все некоммерческие организации, а также коммерческие в той мере, в какой их деятельность может способствовать общественному развитию.

Отсутствие согласованности во взглядах относительно состава классификационной группы публичных юридических лиц может быть объяснено применением различных критериев деления юридических лиц на частные и публичные. Так, в литературе обычно в качестве критериев выделяют способ создания юридического лица 85, наличие властных полномочий 86, направленность деятельности на выполнение публичных, общественно значимых функций 87. Критерий, как известно, оказывает прямое влияние на объем классификационных групп, определяя принадлежность того или иного правового явления к одной из них.

Объем понятия публичного юридического лица также зависит от проблем, которые ученый собирается решить с помощью введения рассматриваемой категории. Так, зачастую предложения о создании института публичных юридических лиц нацелены на определение статуса органов публичной власти и упорядочение их участия в гражданском обороте, в связи с чем происходит упоминавшееся нами ограничение этого понятия органами государственной власти. Такое сужение-расширение научного понятия в угоду научной проблематике является еще одним основанием для вывода об отсутствии его единого понимания даже в рамках одного подхода.

Разнообразность субъектов, объединяемых доктриной под понятием публичного юридического лица, порождает существование внутривидовых классификаций. Так, например, О. А. Ястребов разделяет всех субъектов, относимых им к юридическим лицам публичного права, на государственные и негосударственные юридические лица, которые, в свою очередь, подразделяются на территориальные и функциональные (нетерриториальные) 88. Существуют в литературе и предложения разделить все публичные юридические лица, по примеру Германии, на публично-правовые корпорации и публично-правовые учреждения 89. Многоуровневые внутренние классификации, в основании которых лежат различные критерии, свидетельствуют о том, что в категорию публичного юридического лица включены разнородные субъекты, зачастую обладающие не просто диаметрально противоположной организационной структурой, но имеющие различную правовую природу. Такая ситуация исключает возможность всякой унификации деятельности субъектов, называемых публичными юридическими лицами, а ведь именно в этом цель законодательного закрепления любой обобщающей категории. В противном случае это лишь откроет для публично-властных структур возможность создавать ad hoc субъектов, которые будут «пополнять ряды публичных юридических лиц». Здесь было бы целесообразно вспомнить законодательный опыт Украины, которая пошла по пути закрепления деления юридических лиц на частные и публичные, объединив при этом в одной классификационной группе все юридические лица, создаваемые распорядительным актом Президента Украины, органа государственной власти или органа местного самоуправления. На сегодняшний день актуальным является вопрос о систематизации юридических лиц рассматриваемой классификационной группы и восполнении пробелов правового регулирования их участия в гражданском обороте, что предполагается сделать посредством принятия закона «О юридических лицах публичного права». Тем не менее в научной среде существуют обоснованные сомнения относительно возможности унификации деятельности таких разных по своим функциям, структуре, а также потребностям участия в гражданском обороте коллективных образований, которые в украинском законодательстве именуются публичными юридическими лицами 90. Отмечается и явная недостаточность использования законодательством Украины одного-единственного критерия для разделения юридических лиц на частные и публичные, что позволило оставить за рамками публичных юридических лиц Агентство по страхованию вкладов, саморегулируемые организации, политические партии и профсоюзы 91.