Виктор Гончаров - Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография

В то же время правовое регулирование порядка организации и проведения выборов в органы местного самоуправления имеет некоторые расхождения с указанными принципами проведения выборов.

На наш взгляд, очень интересной особенностью являются выборы в органы местного самоуправления в условиях муниципального района. Согласно ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, представительный орган муниципального района может формироваться двумя способами: путем прямых выборов либо путем вхождения в его состав по должности глав поселений, расположенных на территории данного муниципального района, и одновременно представителей из числа депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых этими органами.

Первый способ в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года предусматривался в качестве единственно возможного, и на данный момент является непосредственным выражением требования ч. 2 ст. 130 Конституции РФ о реализации форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления.

Второй из названных способов, по сути, предполагает опосредованное представительство территориальных коллективов поселений на районном уровне, а также в этом случае фактически реализуется практика о косвенных выборах. И в отношении данного вопроса необходимо согласиться с мнением ряда авторов, таких как Ю. М. Малараева, О. Л. Савранская, А. А. Джагарян, которые считают, что «формирование представительных органов муниципальных районов путем делегирования вступает в противоречие с вытекающим из Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления принципом обязательного наличия в структуре органов местного самоуправления представительных коллегиальных органов муниципальной власти, избираемых непосредственно населением, также нарушает право населения муниципального района самостоятельно через избираемые им органы местного самоуправления решать вопросы местного значения районного уровня, чрезмерно и необоснованно ограничивает право граждан на участие в осуществлении муниципальной власти» [79].

По нашему мнению, нет ничего плохого в таком способе формирования представительного органа муниципального района, как делегирование депутатов из состава представительных органов поселений, находящихся на территории муниципального района. Однако для реализации этой формы необходимо было внести соответствующие изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Таким образом, муниципальные выборы остаются на сегодняшний день основным способом формирования представительных органов местного самоуправления.

Отметим, что законодатель тонко подошел к проблеме названия указанных форм непосредственного волеизъявления граждан в системе местного самоуправления. Местный референдум, очевидно, называется именно так, так как проводится на всей территории муниципального образования, т. е. на каком-то месте. В свою очередь, муниципальные выборы являются способом формирования органов местного самоуправления муниципального образования, по этой причине и должны называться муниципальными.

Не менее интересной, с точки зрения институционализации местного самоуправления в России, представляется такая форма народовластия, как голосование по отзыву, закрепленная в ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления является одной из форм непосредственной демократии. Отзыв – это досрочное прекращение полномочий выборного лица в форме волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с законом. Установление отзыва выборного лица расширяет возможности граждан по формированию дееспособных, авторитетных составов выборных органов местного самоуправления, служит гарантией усиления юридической ответственности выборных лиц.

Порядок отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица может быть предусмотрен в уставе муниципального образования. В этом случае муниципальное образование с учетом законодательства субъектов РФ определяет процессуальный механизм реализации права населения на отзыв данных выборных лиц.

Отзыв – это крайняя мера, применяемая к депутату или иному выборному должностному лицу местного самоуправления. Возможны и более мягкие санкции – коллективное порицание, замечание со стороны представительного органа, предупреждение со стороны собраний избирателей, заслушавших их отчет о проделанной работе, и т. д.

Как отмечает Н. А. Ваганова, «смысл отзыва должен заключаться не в стремлении избирателей наказать депутата, а в том, чтобы с его помощью население могло осуществлять контроль над своими представителями, управлять ими. Ведь отзываться должны не только те, кто сознательно пренебрегает своими обязанностями, не только недобросовестные люди, но и те, кто по своим деловым, политическим качествам не могут быть подлинными гражданскими представителями, в частности: не имеют организаторских способностей, не обладают принципиальностью и т. д. По Федеральному закону это должно быть выражено в конкретных противоправных решениях или действиях (бездействии), подтвержденных в судебном порядке» [80].

Отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и, в конечном счете, самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит данный институт, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл данного института непосредственной демократии.

А. С. Рудников пишет следующее: «Обобщая практику отзыва депутатов и выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия РФ установила, что в законах ряда субъектов Федерации порядок отзыва необоснованно упрощен, кроме того, в них должны быть предусмотрены гарантии депутатам, выборным должностным лицам местного самоуправления на осуществление ими своих полномочий. Нет четких критериев, определяющих объективность и достаточность оснований для отзыва. Требования к количеству граждан, принявших участие в голосовании для признания отзыва состоявшимся, порядок подведения итогов голосования по отзыву» [81].

К сожалению, рассмотренная форма непосредственной демократии в системе местного самоуправления не получила пока еще распространения в России, и население не умеет пользоваться этим способом выражения своего мнения относительно деятельности тех или иных выборных должностных лиц местного самоуправления.