Виктор Гончаров - Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография

В ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» помимо отзыва закрепляется такая форма непосредственной демократии, как голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Согласно нормам главы 2 указанного Федерального закона, посвященной территориальной организации местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования или преобразования муниципального образования является обязательным условием изменения территории соответствующего муниципального образования.

Такое положение можно рассматривать как гарантию от вмешательства со стороны органов государственной власти или принятия решения органами местного самоуправления об изменении территории или ином преобразовании муниципального образования без учета мнения населения.

Однако закон делает одно исключение из установленного им же правила: согласно положениям ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», при изменении границ муниципального района, если изменения не затрагивают территории поселений, процедура преобразования проводится по достижении договоренности между представительными органами этих муниципальных районов, которые выражают, по замыслу законодателя, волю населения.

По нашему мнению, нельзя признать удачным, с точки зрения юридической техники, объединение в одной статье (ст. 24) Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» двух форм непосредственного волеизъявления населения, хотя и проводимых в сходных процедурах, но имеющих совершенно разное назначение.

Еще одной формой непосредственного волеизъявления населения при реализации местного самоуправления является сход граждан. Согласно ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан считается правомочным при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Нужно отметить, что сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Решения, которые принимаются сходом граждан, имеют общеобязательный характер.

Что касается форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, то не останавливаясь на каждой из них подробно, отметим важнейшие черты этих форм волеизъявления населения, имеющие значение с точки зрения институционализации местного самоуправления в России на современном этапе.

Во-первых, формы участия населения в осуществлении местного самоуправления предполагают при решении вопросов местного значения доминирующую роль органов местного самоуправления, тогда как население муниципального образования имеет возможность на основе закона принять участие в решении вопросов местного значения.

Во-вторых, органы местного самоуправления в принятии решений на связаны мнением населения по поводу этих решений, выраженном в результате реализации форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, так как они не имеют императивного характера.

В-третьих, формы участия населения в осуществлении местного самоуправления играют вспомогательную роль при решении вопросов местного значения органами местного самоуправления или непосредственно населением с использованием форм непосредственного осуществления местного самоуправления.

В юридической литературе отмечается, что «формы непосредственной демократии, такие, как референдум, сход, собрание, конференция, в большинстве случаев установленные федеральным законом, рассматриваются не как формы, замещающие представительные органы местного самоуправления, а как характерная особенность деятельности местной власти» [82].

Местное самоуправление в России осуществляется населением как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Не останавливаясь подробно на понятии и системе органов местного самоуправления в России, отметим, что наличие органов управления в муниципальном образовании вызвано объективной реальностью, а не желанием ограничить права населения на решение вопросов местного значения.

Население в силу своей разнородности и отсутствия специальных знаний не может осуществлять полномочия по профессиональному управлению муниципальным образованием, соответственно, необходимы органы местного самоуправления, которые займутся решением вопросов местного значения.

Представительная демократия на уровне местного самоуправления реализуется выборными органами местного самоуправления. На сегодняшний день это представительный орган муниципального образования (даже если он образован путем делегирования депутатов поселений), а также глава муниципального образования (если уставом муниципального образования не установлено замещение этой должности на основе служебного контракта муниципального служащего).

Реализация местного самоуправления как формы народовластия происходит путем постоянного сочетания форм непосредственной и представительной демократии. Например, при принятии управленческих решений органами местного самоуправления.

И. А. Василенко по этому поводу пишет, что «наиболее сложным и ответственным вопросом в процессе управления является принятие решения. Любое управленческое решение предполагает выбор одного или большего числа средств для достижения одной или большего числа целей» [83]. Важно понимать, что решения, принимаемые органами местного самоуправления, и их реализация должны соответствовать интересам населения муниципального образования.

В свою очередь, М. С. Трофимов отмечает: «В процессе осуществления местного самоуправления и муниципального управления органам местного самоуправления и их должностным лицам постоянно приходится преодолевать разнообразные проблемы через принятие соответствующих управленческих решений.

Достаточно часто принятие управленческого решения и его реализация напрямую затрагивают интересы населения (как в целом, так и его части на определенной территории муниципального образования). В таких случаях возникает необходимость согласования общественных интересов для того, чтобы принятое решение и его реализация максимально соответствовали интересам населения, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования» [84].