Виктор Гончаров - Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография

Заметим, что правовой статус населения муниципального образования не идентичен правовому статусу человека и гражданина. По этой причине, например, мы не рассматриваем элементом правового статуса населения муниципального образования гражданство.

Итак, под правовым статусом населения муниципального образования следует понимать закрепленное нормами муниципального права России фактическое положение населения муниципального образования в системе муниципально-правовых отношений, характеризующееся относительной самостоятельностью от органов государственной власти Российской Федерации в принятии решений, по решению вопросов местного значения самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления в своих интересах и под свою ответственность.

Вторым, но не менее значимым субъектом системы местного самоуправления, являются органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют:

– представительный орган муниципального образования,

– глава муниципального образования,

– местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования),

– контрольный орган муниципального образования,

– иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Обязательным, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом, является наличие в структуре органов местного самоуправления:

– представительного органа муниципального образования,

– главы муниципального образования,

– местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).

Другие органы местного самоуправления являются факультативными (например, контрольный орган местного самоуправления).

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

По нашему мнению, существует принципиальная разница между понятиями «органы местного самоуправления» и «органы муниципального образования», которая прямо не отражена в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», но важна с точки зрения институционализации местного самоуправления в России на современном этапе.

Полагаем, что под органами местного самоуправления следует понимать обособленные, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, органы муниципального образования, получившие легитимность от населения непосредственно или от органов, сформированных непосредственно населением.

К таким органам, в современной российской системе местного самоуправления, будут относиться представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), т. е. те органы, которые Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ выделяет в качестве обязательных).

В свою очередь, органы, которые создаются в целях исключительно муниципального управления, не должны называться органами местного самоуправления, так как в них отсутствует элемент общественного, и население к их созданию отношения не имеет.

Соответственно, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует конкретизировать систему органов муниципальных образований, разделив их на органы местного самоуправления и муниципального управления, указав особый статус местной администрации, которая является органом местного самоуправления по сути и органом муниципального управления по целевому назначению, и муниципальной избирательной комиссии.

Относительно правового статуса органов местного самоуправления можно высказать те же теоретические доводы, что и в отношении правового статуса населения муниципального образования.

Соответственно, под правовым статусом органов местного самоуправления следует понимать закрепленное нормами муниципального права России фактическое положение органов местного самоуправления в системе муниципально-правовых отношений, характеризующееся относительной обособленностью от органов государственной власти, разделением компетенции между органами местного самоуправления, наличием гарантий деятельности и ответственности на невыполнение или нарушение выполнения своих полномочий, а также направленностью на решение вопросов местного значения в интересах населения муниципального образования.

Нужно сказать, что важным направлением совершенствования действующего законодательства Российской Федерации, по мнению ряда специалистов, является точное нормативное регулирование правового органа и должностных лиц местного самоуправления. Так, Председатель комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ В. С. Мокрый высказался еще в начале 2000-х годов о том, что «конкретизация конституционного статуса органов местного самоуправления, а также их должностных лиц является одним из направлений реформы всего комплекса законодательства в области местного самоуправления, которая способна решить многие проблемные ситуации в данной сфере» [97].

Выделив основные субъекты системы местного самоуправления, необходимо отметить, что дополнительными субъектами, но также существенно влияющими на организацию и осуществление местного самоуправления, являются выборные и иные должностные лица местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, общественные объединения и граждане.

При этом, укажем на то, что, по нашему мнению, субъекты системы местного самоуправления не то же самое, что субъекты муниципально-правовых отношений.

Под муниципально-правовыми отношениями можно понимать урегулированные нормами муниципального права общественные отношения в сфере местного самоуправления [98].

Под субъектами муниципально-правовых отношений, в свою очередь, необходимо понимать их участников. В современной юридической литературе распространена классификация субъектов муниципально-правовых отношений на три группы, в зависимости от характера их участия в осуществлении местного самоуправления [99]:

1) муниципальное образование – населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;