Виктор Гончаров - Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография

2) субъекты, наделенные правом принимать решения (или участвовать в их принятии) по вопросам местного значения – например, население муниципального образования, должностные лица и органы местного самоуправления, граждане и т. д.;

3) субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления – например, государственные органы, общественные объединения и т. д.

Как видно, субъектами муниципально-правовых отношений являются как внутренние факторы, имеющие отношение непосредственно к муниципальному образованию (население, органы и должностные лица местного самоуправления), так и факторы внешние (например, государство, органы государственной власти и их должностные лица). По нашему мнению, внешние факторы муниципально-правовых отношений не могут являться субъектами системы местного самоуправления.

Между тем выделение только субъектов системы местного самоуправления не является достаточным для раскрытия этого понятия. Важно определиться, зачем и по поводу чего субъекты вступают во взаимодействие, тем самым заставляя систему местного самоуправления приходить в движение.

По нашему мнению, взаимодействие всех субъектов системы местного самоуправления происходит по поводу организации и осуществления (в том числе и исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий) местного самоуправления.

М. С. Семенова справедливо отмечает, что «Для Российской Федерации характерно многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления. Это обусловлено такими причинами, как влияние федеративного устройства Российской Федерации, наличие субъектов Российской Федерации, отличающихся самобытностью, особенностью исторических и местных традиций в силу, в том числе, и многонационального состава населения нашей страны, а также разнообразием основных типов населенных пунктов» [100].

Можно сказать, что население муниципального образования участвует как в организации, так и в осуществлении местного самоуправления, вступая в отношения с органами местного самоуправления (или не принимая участия в таковых), которые в свою очередь также участвуют как в организации, так и в осуществлении местного самоуправления.

Конечно, приведенная нами выше система местного самоуправления является достаточно схематичной и на практике выглядит сложнее благодаря разнообразным и многочисленным общественным отношениям, возникающим, изменяющимся и прекращающимся по поводу организации и осуществления местного самоуправления. При этом, система местного самоуправления проявляется в единстве и взаимосвязи своих элементов (субъектов).

Единство системы местного самоуправления проявляется также в том, что «все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности или подотчетности и подконтрольности. Между всеми организационными формами местного самоуправления существует тесная организационно-правовая связь» [101].

Отметим, что в науке муниципального права существует подход к системе местного самоуправления как сочетанию субъектов местного самоуправления и форм волеизъявления населения при осуществлении местного самоуправления.

Так, по мнению Л. А. Нудненко, «элементы системы местного самоуправления можно подразделить на обязательные и факультативные. К числу обязательных для системы местного самоуправления относятся: выборные, исполнительные органы, должностные лица местного самоуправления; муниципальные выборы; в случаях, предусмотренных законом, собрания (сходы) граждан, выполняющие функции представительного органа местного самоуправления. Остальные элементы системы местного самоуправления являются факультативными. Обязательные элементы местного самоуправления являются постоянными, факультативные – временными» [102].

Мы не можем согласиться с таким подходом, когда в систему местного самоуправления включаются формы непосредственного волеизъявления, так как система местного самоуправления, как любая механическая, биологическая или социальная система, должна состоять из неких элементов (субъектов), которые находятся во взаимодействии между собой. А вот взаимодействие между элементами системы местного самоуправления может быть с качественной и содержательной стороны охарактеризовано через формы непосредственного волеизъявления населения муниципального образования.

Также охарактеризовать взаимоотношения и связи между субъектами системы местного самоуправления, которые могут придать динамику системе, можно через полномочия органов местного самоуправления и полномочия населения, объединенные законодательством понятием компетенции местного самоуправления.

Далее коротко рассмотрим, как система местного самоуправления закрепляется в конституционно-правовом законодательстве стран СНГ.

После распада СССР институт местного самоуправления получил достаточно широкое распространение в бывших советских республиках – государствах – участниках Содружества Независимых Государств. В то же время не во всех зарубежных странах СНГ учрежден институт местного самоуправления в том смысле, как он понимается в настоящее время в России.

В конституциях государств – участников СНГ вопросы регулирования организации и осуществления местного управления и самоуправления освещены по-разному. И дело здесь не только в том, что в рассматриваемых нами постсоветских государствах система местного самоуправления появилась не эволюционным, а нормативным путем, но и в том, что модели организации местного самоуправления в этих странах относятся к общей модели – смешанной.

Как отмечается в современной научной литературе, «особое место в конституциях государств – участников СНГ занимает регулирование компетенции, состава и функций органов местной власти (Таджикистан), местного государственного управления и самоуправления (Казахстан), местных органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления (Украина). Несмотря на определенные различия в названии разделов конституций, права местных органов в них определены довольно широко и не противоречат полномочиям центральной власти» [103].

Как показал проведенный анализ, в конституциях и законодательстве стран Содружества система местного самоуправления аналогична системе, закрепленной в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. и законодательстве Российской Федерации. Соответственно, законы этих государств основными субъектами местного самоуправления признают органы местного самоуправления и население [104].