Беслан Адамоков - Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография

Новая Конституция РФ существенно повлияла на становление и развитие местного самоуправления в современной России. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, самостоятельное в пределах собственных полномочий. Согласно ст. 130 Конституции местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Закрепление и гарантированность местного самоуправления в Конституции РФ обеспечивает реальность и оптимальность местного самоуправления на территории Российской Федерации.

Конституция РФ закрепила систему народовластия на новых концептуальных положениях, которые включают не только принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, но и принцип федерализма, т. е. разделение системы публичной власти как минимум на два уровня – государственный и местный. Государственная власть, в свою очередь, реализуется на федеральном и региональном уровне.

При этом Конституция РФ определяет народ как носитель суверенитета и единственный источник власти, которую он осуществляет через государственные органы власти и органы местного самоуправления. То есть Конституция РФ ставит перед местным самоуправлением цель – самостоятельного решения вопросов местного значения. Тем самым давая толчок появления новой системы правовых актов – муниципальной. Отдавая предпочтение прямым формам осуществления народовластия на местах.

После принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 г. № 154-ФЗ формируется федеральное и региональное законодательство, конкретизирующее общие принципы организации местного самоуправления, принимаются акты, регламентирующие основные стороны жизнедеятельности муниципального образования, т. е. развиваются идеи, заложенные в Конституции РФ. Данный процесс сопровождался организацией органов местного самоуправления на местах, что позволяло перейти к юридическому оформлению статуса муниципальных образований – к разработке и принятию их уставов. Одним из важнейших условий создания и функционирования муниципального образования является принятие устава, основополагающего акта местного самоуправления.

Статья 8 данного закона посвящена уставу муниципального образования, она содержит четырнадцать обязательных положений, на которых базируется устав любого муниципального образования. Каждое из положений является императивным, поскольку оно должно непременно содержаться в уставе. Но определение их конкретного содержания относится к сфере ведения местного самоуправления 25. Также ст. 8 содержит нормы, посвященные разработке и принятию устава муниципального образования представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением (ч. 2 ст. 8).

Часть 3 ст. 8 не содержит четкой регламентации регистрации уставов муниципального образования, т. е. порядок регистрации остается на усмотрение субъектов РФ. Так, в законах субъектов РФ право государственной регистрации уставов муниципальных образований предоставлялось различным органам.

Так, напр., регистрация уставов муниципальных образований в Ставропольском крае, в соответствии с Законом Ставропольского края № 23-кз от 09.12.95 г. «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Ставропольском крае» 26, осуществлялась Правительством Ставропольского края или уполномоченным им органом.

Законом Карачаево-Черкесской Республики № 109-XXII от 24.06.96 г. «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Карачаево-Черкесской Республики» 27предусматривается регистрация уставов муниципальных образований территориальным органом Министерства юстиции РФ.

Также в ст. 8 говорится о причине отказа регистрации уставов муниципальных образований и о порядке вступления устава муниципального образования в силу только после его официального опубликования. Однако в данном Федеральном законе не регулируется порядок, сроки и место опубликования устава, дабы в кротчайшие сроки довести его до сведения населения конкретного муниципального образования.

Данный Федеральный закон послужил основой для принятия и законов субъектов РФ о местном самоуправлении, но они почти в точности копировали федеральное законодательство, не привнося ничего нового.

Формирование местного самоуправления в Чеченской Республике и Республике Ингушетия в этот период времени было затруднительным в связи с ведением боевых действий на территории данных республик.

Реализация положений закона о местном самоуправлении 1995 г. позволила создать систему местного самоуправления на большей части территории страны. Однако практика его применения выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления. Все это привело к необходимости разработать новый базовый закон о местном самоуправлении – Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-ФЗ 28.

Принятие нового Федерального закона ознаменовало начало нового этапа в развитии важнейшего института для каждого демократического государства, как местное самоуправление. В связи с масштабностью производимых преобразований Федеральный закон вступает в силу поэтапно. Так, Федеральный закон должен был вступить в силу на всей территории РФ только с 1 января 2006 г., но затем под воздействием различных факторов этот срок был перенесен на 1 января 2009 г.

В предшествующем Федеральном законе от 28 августа 1995 г. предметы ведения муниципального образования включали вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми наделялись органы местного самоуправления.

Следуя положениям Конституции, Федеральному закону, предметы ведения муниципального образования включают вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления при определенных условиях. При этом вопросы местного значения относятся к исключительным предметам ведения самоуправления, поскольку направлены на непосредственное обеспечение жизнедеятельности местного сообщества.

Предметы ведения муниципальных образований раскрываются в рамках вопросов местного значения. Согласно Федеральному закону, закрепляется двухуровневая система местного самоуправления – «поселение – район», предполагающая дифференцированный подход к содержанию вопросов местного значения.

Так муниципальные образования по вопросам местного значения могут принимать муниципальные правовые акты, которые распространяют свое действие на всю территорию данного муниципального образования. Глава 8 данного Федерального закона полностью посвящена муниципальным правовым актам. В соответствии с ч. 1 ст. 43 Федерального закона вся совокупность нормативных и ненормативных муниципальных правовых актов организуется в самостоятельную систему, в которую входят: