Беслан Адамоков - Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В ч. 2 ст. 43 говорится, что высшей юридической силой обладают устав муниципального образования и акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан. Эти акты, как и уставы муниципальных образований, наделяются высшей юридической силой, имеют прямое действие и применяются на территории муниципального образования. Иные муниципальные акты не должны противоречить решениям, принятым гражданами на местных референдумах.

Статья 44 данного Федерального закона полностью посвящена уставу муниципального образования. В ч. 1 ст. 44 раскрываются требования, предъявляемые к содержанию устава муниципального образования, в соответствии с которыми перечень вопросов местного значения, закрепляемых в уставе, не является исчерпывающим. Так, в Федеральном законе дан перечень наиболее общих и важных полномочий органов местного самоуправления, и в силу п. 1 ст. 17 не перечисленные в Федеральном законе полномочия устанавливаются также в уставе муниципального образования. То есть перечень вопросов местного значения прежде всего определяется уставом муниципального образования.

Меняется порядок принятия устава. Устав может быть принят двумя способами:

1) представительным органом муниципального образования;

2) на сходе граждан в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом менее 100 человек.

В соответствии с настоящим Федеральным законом устав муниципального образования больше не может быть принят на местном референдуме. Однако важнейшей новеллой Федерального закона является то обстоятельство, что проект устава муниципального образования должен в обязательном порядке обсуждаться на публичных слушаниях, – ранее такой нормы на федеральном уровне не было.

Определяется порядок регистрации уставов муниципального образования в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц», в соответствии с которыми это право должно осуществляться органами юстиции.

Одним из пилотных регионов по внедрению новой системы местного самоуправления выступил Ставропольский край, в котором еще до принятия вышеуказанного закона развернулась подготовительная работа. Первым этапом стало принятие Распоряжения Правительства Ставропольского края №115-рп в апреле 2003 г. 29, которым утверждался «План организационных мероприятий по оказанию содействия территориальным, районным, государственным администрациям и органам местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края в проведении работ по описанию и согласованию границ районов и муниципальных образований Ставропольского края». В соответствии с данным планом было намечено принятие двух законов: первый – определял правовую базу и ряд требований к установлению границ муниципальных образований; второй – методические рекомендации по составлению и согласованию описания границ муниципальных образований.

В результате был принят Закон «О порядке установления границ муниципальных образований Ставропольского края» от 04.07.2003 г. № 24-кз 30, граница муниципального образования устанавливается законом Ставропольского края и считается установленной со дня вступления в силу соответствующего закона Ставропольского края. В феврале 2004 г. в Ставропольском крае началась реализация Федерального закона 2003 г. 31

Практические задачи для Ставропольского края, вытекающие из указанного Федерального закона, в целом можно свести к следующим:

1) введение на территории края новой территориальной организации местного самоуправления – двухуровневой системы, включающей как существующие муниципальные образования на поселенческом уровне, так и вновь образуемые муниципальные образования на районном уровне;

2) упорядочивание межбюджетных и др. отношений на основе разграничения правового регулирования и финансового обеспечения полномочий органов власти разных уровней;

3) принятие новых уставов муниципальных образований.

Кроме этого, перед органами государственной власти края стояла задача осуществить организационно-правовое обеспечение формирования представительных органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.

После установления границ во вновь образованных муниципальных районах в 2004 г. началось формирование органов местного самоуправления. Прямые выборы в указанные органы местного самоуправления не проводились. Ранее избранные народом депутаты и главы поселенческого уровня сформировали 25 районных советов, выбрали из своего состава глав муниципальных районов, приняли уставы районных муниципальных образований и по результатам проведенных конкурсов назначили глав администраций районов, заключив с ними контракты.

В дальнейшем способ формирования советов муниципальных районов и выборы глав следующего созыва определят сами представительные органы путем внесения соответствующих изменений в уставы, что подтверждает важность данного нормативно-правового документа.

Таким образом, можно утверждать, что ключевым вопросом проведения реформирования местного самоуправления в Ставропольском крае стало изменение территориальной организации местного самоуправления в крае и принятие новых уставов муниципальных образований.

На территории Чеченской Республики и Республики Ингушетия помимо вышеописанного Федерального закона применялся Федеральный закон РФ от 24.11.2008 г. № 207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике» 32. В ч. 2 ст. 1 закрепляется, что в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом, применяются положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Федеральный закон в ч. 3 ст. 1 устанавливал переходный режим на территории данных республик до 1 января 2010 г. Федеральный закон применялся в целях обеспечения реализации гарантий местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательными актами Российской Федерации. Закон устанавливал порядок определения территорий и границ муниципальных образований на территориях Республики Ингушетия и Чеченской Республики, порядок формирования органов местного самоуправления и исполнения органами местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований полномочий по решению вопросов местного значения, в ч. 2 ст. 3 также закрепляется право принятия представительными органами муниципальных образований данных республик уставов муниципальных образований.