Филипп Тасалов - Контрактная система в сфере государственных закупок России и США: сравнительно-правовое исследование. Монография

Использование протокола разногласий при согласовании условий наряда было ограничено: получение стороной наряда протокола разногласий или подписанного с возражениями заказа и отказ такой стороны передать неурегулированные разногласия на рассмотрение арбитража в течение 20 дней со дня получения соответствующих документов влек автоматическое принятие условий другой стороны (п. 30). Более того, до разрешения разногласий в арбитраже поставщик не освобождался от обязанности поставить продукцию на условиях, согласованных с покупателем.

На продукцию, не распределяемую в плановом порядке, покупатели имели право направить заказ поставщику (п. 13), который, в свою очередь, направлял письменное подтверждение о принятии заказа покупателю, форма которого подлежала утверждению Госснабом СССР (п. 23).

Не изменилось содержание заказа и в новом Положении о поставках продукции производственно-технического назначения, Положении о поставках товаров народного потребления, которые были утверждены постановлением Совета Министров СССР от 25 июля 1988 г. № 888 142.

Таким образом, в нормативных правовых актах советского периода государственный заказ рассматривался исключительно как документ (наряд, наряд-заказ, государственный заказ), который выдавался заказчиком поставщику (исполнителю, подрядчику) по установленной типовой форме, содержал императивно определенные заказчиком условия исполнения обязательств и являлся основанием (юридическим фактом) для обязательного заключения между заказчиком и поставщиком (исполнителем, подрядчиком) договора на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг в рамках управленческих (вертикальных) отношений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государственного заказчика.

В этой связи заслуживает поддержки точка зрения М. И. Брагинского, отмечавшего, что «логическим завершением этой системы стали заключенные в форме принятия к исполнению наряда договоры, при которых сторонам вообще нечего было согласовывать, а свою волю заключить между собой договор они могли выражать путем обоюдного молчания» 143.

Исходя из изложенного, можно утверждать, что государственный заказ в рамках советского законодательства по своей юридической природе являлся офертой и относился к категориям публичного, а не частного права.

Российское законодательство не содержит легального определения понятия государственного заказа, что стало причиной появления в научной юридической литературе различных точек зрения в отношении понятия и юридической природы государственного заказа.

Так, по мнению К. В. Кичика, государственный заказ представляет собой «конкретизированные потребности публичноправового образования (РФ, субъекта РФ, муниципального образования) в товарах, работах и услугах, закрепленные в правовом акте, удовлетворяемые посредством размещения заказа в установленном законом порядке с заключением государственного (муниципального) контракта, гражданско-правового договора бюджетного учреждения или иного гражданско-правового договора, содержащим необходимые требования к этим товарам, работам и услугам, а также условия продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг с целью удовлетворения государственных (муниципальных) нужд» 144.

Рассматривая понятие государственного заказа через понятие государственных потребностей, В. Е. Белов, в отличие от К. В. Кичика, приходит к выводу о том, что государственный заказ «можно рассматривать как перечень товаров (работ, услуг), поставляемых (выполняемых, оказываемых) для федеральных государственных нужд либо нужд субъекта РФ» 145. Такого же мнения придерживается Г. А. Сухадольский 146.

Понятие государственных нужд (потребностей) используется при определении государственного заказа и Л. В. Андреевой, полагающей, что под государственным заказом следует понимать «документ, содержащий конкретизированную по количеству, качеству, ассортименту, срокам и другим характеристикам и сформулированную в установленном порядке потребность государства в товарах, поставки которых осуществляются за счет выделенных бюджетных средств и привлеченных для этих целей внебюджетных источников финансирования и размещение которого осуществляется в порядке, установленном законодательством о размещении заказов» 147.

В качестве документа, составляемого федеральным органом исполнительной власти и содержащего в отношении государственных заказчиков указание на необходимость заключения государственных контрактов и иных гражданско-правовых договоров, направленных на обеспечение нужд Российской Федерации в товарах, работах и услугах, с учетом выделенных на эти цели средств федерального бюджета, предлагает понимать государственный заказ П. С. Тарабаев 148. Сходной позиции в отношении понятия государственного заказа как распорядительного документа придерживаются В. А. Щербаков 149, В. Г. Блинов 150, И. В. Кузнецова 151.

Соглашаясь с распространенной в научной юридической литературе точкой зрения о государственном заказе как распорядительном документе, В. А. Анисимов вместе с тем приходит к выводу о том, что государственный заказ выступает не только как административный акт, но и как юридический факт, с наступлением которого связывается возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей государственного заказчика по его размещению среди субъектов предпринимательской деятельности 152.

Представлена в научной юридической литературе и точка зрения о том, что государственный заказ необходимо рассматривать как «сложный, непрерывный процесс обеспечения государственных нужд путем привлечения внешних исполнителей на возмездной основе, состоящий из совокупности взаимосвязанных и последовательных этапов прогнозирования, планирования, формирования, размещения, исполнения и контроля» 153.

Наконец, заказ (не только государственный) предлагается рассматривать в качестве вида оферты – предложения заказчика изготовить, поставить ему продукцию (товары), выполнить работы, оказать услуги с указанием сроков, объемов, количества, ассортимента, качества и других необходимых данных 154.

Отсутствует в научной юридической литературе какое-либо единство в отношении юридической природы государственного заказа.

Так, по мнению П. С. Тарабаева, категория государственного заказа является категорией публичного, а не частного права 155. Отрицает гражданско-правовую природу государственного заказа A. С. Тихомиров, утверждая, что «формирование и удовлетворение потребностей общества, выраженных в государственных и муниципальных нуждах, носит управленческий характер, а положения, имеющие административно-правовой характер, играют главенствующую роль в структуре института государственного и муниципального заказа» 156.