Филипп Тасалов - Контрактная система в сфере государственных закупок России и США: сравнительно-правовое исследование. Монография

Как представляется, указанное отличие в используемой законодателем терминологии обусловлено тем, что бюджетным учреждениям на выполнение задания выделяются субсидии, а в отношении казенных учреждений, оказывающих государственные услуги, на предоставление соответствующих услуг выделяются бюджетные средства.

Следовательно, понятие заказа законодатель прямо связывает с источником финансирования: при выделении бюджетных средств казенным учреждениям законодатель допускает использование понятия «заказ», в отношении других источников финансирования – только понятие «задание».

Вместе с тем сфера действия Закона № 94-ФЗ распространяется на бюджетные учреждения вне зависимости от источника финансового обеспечения бюджетного учреждения (субсидии, средства, полученные от приносящей доход деятельности), что входит в прямое противоречие с логикой законодателя, отраженной в Бюджетном кодексе РФ, Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Другими словами, бюджетные учреждения размещают государственный заказ, используя при этом субсидии или средства, полученные от приносящей доход деятельности, несмотря на то что в упомянутых нормативных правовых актах законодатель разграничивает понятия «заказ» и «задание» в зависимости от источника финансового обеспечения.

В этой связи представляется закономерной позиция законодателя о распространении сферы действия Закона № 44-ФЗ на бюджетные учреждения, которые используют при размещении и исполнении государственного заказа только субсидии (ч. 1 ст. 15). Однако неясным остается вопрос о том, какую из целей осуществления закупок должно преследовать бюджетное учреждение, осуществляющее закупки в соответствии с положениями Закона № 44-ФЗ, поскольку ни одна из целей, предусмотренных в ст. 13 Закона № 44-ФЗ, не соответствует цели осуществления закупок бюджетным учреждением, использующим для этого субсидии.

В случае использования бюджетным учреждением для целей осуществления закупок средств, полученных от приносящей доход деятельности, бюджетное учреждение должно руководствоваться положениями Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг, отдельными видами юридических лиц» 173(далее – Закон № 223-ФЗ) (п. 3 ч. 2 ст. 15 Закона № 44-ФЗ).

В этой связи следует подчеркнуть, что, исходя из анализа ч. 2 ст. 1 Закона № 223-ФЗ, бюджетные учреждения не являются субъектами отношений, регулируемых указанным нормативным актом.

Обращает на себя внимание и тот факт, что в Законе № 44-ФЗ отсутствует какая-либо классификация бюджетных учреждений в зависимости от объемов финансирования в виде субсидий и размеров средств от приносящей доход деятельности в целях определения правового режима осуществления закупок.

Речь идет о том, что законодатель не учитывает объективно существующую разницу в объемах финансирования, предоставляемого в виде субсидий, и размерами собственных средств между, например, федеральным государственным бюджетным учреждением и муниципальным учреждением: если в первом случае разработка и использование положения о закупке в соответствии с ч. 2 ст. 2 Закона № 223-ФЗ может позволить учреждению эффективно использовать значительные собственные средства, то необходимость положения о закупках для муниципального учреждения, объем собственных средств которого часто является минимальным, вряд ли может быть оправданной.

Иными словами, введение законодателем двойного правового режима осуществления закупок бюджетными учреждениями без какой-либо градации указанных учреждений по объему финансовых средств приведет к большим неоправданным издержкам бюджетных учреждений.

Таким образом, источник финансирования (бюджетные средства) может быть выделен в качестве главного признака только в отношении государственных нужд.

Понятие заказа также содержится в ГК РФ. В соответствии с п. 1 ст. 527 ГК РФ государственный контракт заключается на основе заказа на поставку товаров для государственных нужд, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов.

По мнению А. М. Эрделевского, принятие поставщиком заказа государственного заказчика выступает предпосылкой заключения государственного контракта и влечет обязательное заключение государственного контракта 174.

Другой точки зрения придерживается Н. И. Клейн, полагающая, что основанием для заключения государственного контракта может быть заказ государственного заказчика, принятый поставщиком, либо заявка поставщика, выигравшего конкурс «на основе свободного волеизъявления поставщика» 175.

Из приведенного комментария следует, что Н. И. Клейн рассматривает государственный заказ как категорию публичного права, связанную с обязательностью заключения государственных контрактов, противоположностью которой является волеизъявление поставщика, выраженное в заявке, направленной государственному заказчику.

Как представляется, рассмотрение понятия государственного заказа с точки зрения публичного права и противопоставление государственного заказа принципам гражданского законодательства в отношении прежде всего свободах договора, является спорным.

Так, по мнению В. А. Щербакова, положения Закона № 94-ФЗ, предусматривающие возможность понуждения победителя к заключению государственного контракта, противоречат ст. 1 и ст. 421 ГК РФ, так как нарушают принцип свободы договора 176.

Здесь необходимо пояснить, что речь идет о нормах Закона № 94-ФЗ, в соответствии с которыми, если победитель признан уклонившимся от заключения государственного контракта, заказчик вправе обратиться в суд с иском с требованием о понуждении победителя заключить контракт (ч. 2 ст. 29, ч. 2 ст. 38, ч. 13 ст. 41.12, ч. 7 ст. 47).

Правомерность данных положений Закона № 94-ФЗ обосновывает А. В. Демкина, ссылаясь на законодательство США, Канады, Японии, которое позволяет реализовывать понуждение к вступлению в договорные отношения 177.

Допустимым ограничением принципа свободы договора признается в научной юридической литературе режим обязательного заключения государственных контрактов, так как такие случаи закреплены в законе, направлены на обеспечение обороны и безопасности государства (абз. 2 п. 2 ст. 2 ГК РФ) 178.

Справедливой представляется позиция М. И. Брагинского, отмечавшего, что свобода договоров могла бы быть абсолютной только при условии, если бы сам Гражданский кодекс РФ и все изданные в соответствии с ним правовые акты состояли исключительно из диспозитивных и факультативных норм, и полагавшего, что к одной из целей ограничения свободы договоров можно отнести защиту интересов государства, выражающего интересы общества 179.