Дамир Бекяшев - Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции

Вторая мировая война резко ухудшила ситуацию в области вынужденной миграции. Число беженцев и перемещенных лиц в конце войны превысило 21 млн человек [5]. В ноябре 1943 г. была создана Администрация ООН по вопросам помощи и послевоенного восстановления. Она занималась организацией возвращения нескольких миллионов человек в страны или регионы их происхождения. Важное значение имела Бермудская конференция 1943 г. Она расширила мандат Межправительственного комитета по делам беженцев «на все лица, где бы они ни находились, которые в результате событий, произошедших в Европе, были вынуждены покинуть свои страны проживания в силу угрозы их жизни или свободам по признаку расы, вероисповедания или политических убеждений» [6].

По окончании Второй мировой войны проблема беженцев в качестве первоочередного вопроса была включена в повестку дня первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1946 г. [7]Были выработаны следующие принципы, которые легли в основу глобальной системы международной защиты беженцев:

– проблема беженцев носит международный характер;

– никто из перемещенных лиц или беженцев, выразивших возражение против возвращения в страну их происхождения, не может быть насильственно возвращен в страну их происхождения (так была заложена основа базового принципа – принципа невысылки беженцев);

– судьба беженцев и перемещенных лиц станет заботой международного органа или организации, которые должны быть созданы;

– основная задача заключается в поощрении и оказании любой помощи беженцам в целях скорейшего возвращения в страну их проживания (так формировался принцип добровольной репатриации беженцев).

В 1947 г. была создана Международная организация по делам беженцев (далее по тексту – МОБ). Это было первое учреждение, которое всесторонне рассматривало все аспекты международной защиты беженцев: регистрацию, определение статуса, репатриацию, переселение, правовую и политическую защиту. Устав МОБ [8]закрепил наиболее широкое определение понятия «беженец» по сравнению со своими предшественниками, что можно считать важным достижением, хотя при его разработке также использовался категорийный подход. Понятие «беженец» согласно Уставу МОБ включает:

– лиц, которые покинули страну, гражданами которой они являются, или прежнее привычное местожительство, или лиц, которые находятся вне их пределов, и вне зависимости от того, сохранили ли они свое гражданство, являются жертвами фашистских и нацистских и сотрудничавших с ними режимов;

– лиц, которые находятся вне страны его гражданства или прежнего привычного местожительства и которые в результате событий, последовавших за началом Второй мировой войны, не могут или не хотят пользоваться защитой правительства страны своего настоящего или бывшего гражданства;

– лиц еврейского происхождения или иностранцев, или лиц, не имеющих подданства, которые, проживая в Германии и Австрии, оказались жертвами нацистского преследования и были задержаны в одной из этих стран или были принуждены бежать из одной из них и впоследствии были возвращены в одну из них в результате действий неприятеля или обстоятельств войны и которые еще не обосновались прочно в одной из этих стран;

– беспризорных детей, которые являются военными сиротами или родители которых пропали без вести и которые находятся вне страны их происхождения.

МОБ продолжала осуществлять свою деятельность вплоть до учреждения в 1951 г. Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (далее по тексту – УВКБ ООН). В 1950 г. на своей очередной сессии Генеральная Ассамблея ООН приняла Устав УВКБ ООН как приложение к Резолюции 428 (V). Управление было создано в качестве вспомогательного учреждения Генеральной Ассамблеи ООН в соответствии со ст. 22 Устава ООН [9].

В соответствии с Уставом УВКБ ООН Верховный комиссар не подчиняется Генеральному секретарю ООН, но следует руководящим директивам, которые даются ему Генеральной Ассамблеей ООН или Экономическим и Социальным Советом ООН, и «занимается такими другими видами деятельности, в том числе репатриацией и расселением, которые могут быть определены Генеральной Ассамблеей ООН». Кроме того, Верховный комиссар представляет ежегодный доклад Генеральной Ассамблее ООН через Экономический и Социальный Совет ООН, и его доклад рассматривается как отдельный пункт повестки дня. Верховный комиссар имеет право запрашивать заключение Исполнительного комитета по программе Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (далее по тексту – Исполнительный комитет УВКБ ООН), созданного в соответствии с Резолюцией 1166 (XII) Генеральной Ассамблеи ООН и Резолюцией 672 (XXV) ЭКОСОС ООН.

Исполнительный комитет УВКБ ООН – это орган, в состав которого входят представители 50 государств (среди них Россия). Он призван осуществлять контроль над исполнением бюджета УВКБ ООН и консультативное обслуживание в отношении международной защиты беженцев. Этот орган ежегодно проводит свои сессии в октябре в Женеве с целью утверждения программ на следующий календарный год и установления финансовых показателей для осуществления этих программ. В 1975 г. Исполком образовал Подкомитет по международной защите полного состава, заключения которого в случае их принятия на пленарных заседаниях становятся частью правовой базы для международной защиты беженцев и других категорий вынужденных мигрантов в качестве норм «мягкого права» [10]. В 1995 г. на своей очередной сессии Исполком создал новый Подкомитет полного состава, заменивший ранее существовавшие подкомитеты и обладающий общей компетенцией в вопросах международной защиты беженцев, финансов и осуществления программ УВКБ ООН [11].

В Уставе УВКБ ООН четко определен гуманитарный и аполитичный характер его деятельности. Функции УВКБ ООН заключаются в обеспечении международной защиты беженцев и нахождении окончательного и долгосрочного решения их проблем посредством добровольной репатриации или ассимиляции в других государствах.

Устав УВКБ ООН устанавливает и его мандат, который распространяется на следующих лиц:

– лиц, которые рассматриваются как беженцы в силу ряда предыдущих соглашений о беженцах, а также Устава МОБ;

– лиц, которые в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г. и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений, находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой, либо вследствие таких опасений, либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства;