Дамир Бекяшев - Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции

– заявил, что при проведении мероприятий по поощрению добровольной репатриации необходимо учитывать положение как в государстве происхождения, так и в государстве происхождения. Помощь в реинтеграции возвращающихся лиц, оказываемая международным сообществом в государстве происхождения, признается важным фактором поощрения репатриации. С этой целью УВКБ ООН и другие учреждения Организации Объединенных Наций должны располагать доступными средствами для оказания помощи репатриантам на различных стадиях их интеграции и реабилитации в государстве их происхождения;

– Верховный комиссар ООН по делам беженцев должен быть признан в качестве лица, имеющего право на получение информации о последствиях возвращения, особенно когда такое возвращение происходит в результате амнистии или иной формы гарантий возвращения. Верховный комиссар ООН по делам беженцев признается уполномоченным делать заявление по поводу результатов каждого возвращения, которому он содействовал. В рамках консультаций с заинтересованным государством ему должен быть предоставлен прямой и беспрепятственный доступ к репатриантам, с тем чтобы он мог контролировать выполнение амнистий, гарантий или заверений, на основании которых вернулись беженцы. Это должно считаться неотъемлемой частью его мандата.

Во многих ситуациях обязанности УВКБ ООН относительно репатриации были сформулированы в инструкциях Генерального секретаря ООН, в частности, касательно:

– действий в качестве его Специального представителя для координации и проверки осуществления программы во Вьетнаме в 1990 г.;

– оказания помощи репатриантам и перемещенным лицам в Ираке в рамках Межучережденческой гуманитарной программы ООН после кризиса в Персидском заливе в 1991 г.;

– действий в качестве руководящего учреждения в ходе репатриации в Камбодже в 1991 г.;

– действий в качестве руководящего учреждения в бывшей Югославии в ноябре 1991 г., после чего УВКБ ООН было назначено руководящим учреждением для организованного добровольного возвращения беженцев и перемещенных лиц в бывшую Югославию [36].

В ведении УВКБ ООН находятся также и лица без гражданства (апатриды). В Конвенции о статусе апатридов 1954 г. [37]под термином «апатрид» подразумевается лицо, которое не рассматривается гражданином каким-либо государством в силу его закона. Однако не каждое лицо без гражданства является вынужденным мигрантом. Вместе с тем проблема безгражданства тесно связана с вынужденной миграцией, так как многие вынужденные мигранты не имеют гражданства, а также документов, его подтверждающих. В качестве примера можно привести палестинских беженцев, положение которых будет подробно рассмотрено ниже.

УВКБ ООН ведет работу по идентификации, предотвращению, сокращению безгражданства, а также защите лиц без гражданства. В 2006 г. Исполнительный комитет УВКБ ООН принял Заключение [38], в котором определил необходимые для принятия УВКБ ООН меры по этим четырем направлениям.

Общее число лиц, находящихся в ведении УВКБ ООН, увеличилось с 17 млн в 1991 г. до рекордной цифры в 27 млн в 1995 г. По состоянию на 1 января 2001 г. их число сократилось до 22,3 млн, а на 1 января 2003 г. составило около 20,6 млн. По данным на 2010 г. общее количество лиц, которыми занимается УВКБ ООН, составило 36 460 330 человек. Среди них – беженцы, лица, возвращающиеся в страну гражданской принадлежности или прежнего обычного местожительства, лица, перемещенные внутри страны и другие категории вынужденных мигрантов. Ниже приведена таблица «Количество лиц, подпадающих под мандат УВКБ ООН, по регионам» [39].

Регион

Итого лиц, которыми занимается УВКБ ООН, на январь 2010 г.

Центральная Африка и район Великих Озер

3 863280

Восточная Африка и Африканский Рог

5 020 570

Западная Африка

850 980

Южная Африка

486 090

Северная Африка

146 750

Средний Восток

4 607 400

Юго-Западная Азия

6 178 440

Центральная Азия

57 100

Южная Азия

1 632 270

Юго-Восточная Азия

4 825 690

Восточная Азия и Тихоокеанский регион

348 280

Восточная Европа

1 270 050

Юго-Восточная Европа

572 160

Центральная Европа

43 360

Северная, Западная и Южная Европа

2 247 650

Северная Америка и страны Карибского бассейна

570 170

Латинская Америка

3 740 090

Итого

36 460 330

Несмотря на то что УВКБ ООН стремится охватить своим мандатом как можно большее число вынужденных мигрантов, некоторые категории из них остаются за пределами действия мандата УВКБ ООН.

УВКБ ООН ведет активную деятельность на территории России. Правовым фундаментом этой деятельности является Соглашение между Правительством Российской Федерации и Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев от 6 октября 1992 г. [40]В соответствии с данным Соглашением в Москве был учрежден офис Регионального Представителя Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

Центральное место в определении правового статуса беженцев и других категорий вынужденных мигрантов занимает Конвенция о статусе беженцев 1951 г. [41], которая является правовым фундаментом глобальной системы международной защиты беженцев. Конвенция содержит общее определение понятия «беженец», не привязанное к определенным национальным группам. Согласно ст. 1 Конвенции «беженец – это лицо, находящееся вне страны гражданской принадлежности в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и которое не может или не желает пользоваться защитой этой страны или вернуться в нее вследствие опасений стать жертвой преследований; или не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».

Однако Конвенция 1951 г., несмотря на свой прогрессивный характер, содержала ряд ограничений, не позволявших охватить всех лиц, нуждающихся в международной защите. Это положение, ограничивавшее сферу применения Конвенции лицами, которые стали беженцами до 1 января 1951 г. [42]Также государства – участники Конвенции имели право на «географическую» оговорку в отношении ее применения [43]. Также положения Конвенции не распространялись на лиц, которые «в настоящее время пользуются защитой или помощью других органов или учреждений» кроме УВКБ ООН [44].

Для снятия временного и географического ограничений применения Конвенции государства в 1967 г. [45]подписали текст Протокола, касающегося статуса беженцев. Он отменил ограничения действия Конвенции во времени и пространстве. В настоящее время Конвенция и Протокол представляют собой универсальные международные соглашения. Участниками Конвенции являются 144 государства [46], а Протокола – 145 [47]. Россия стала участницей данных международных договоров в феврале 1993 г.