Дамир Бекяшев - Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции

Следует отметить тот факт, что проблемы лиц, перемещенных внутри страны, не стали предметом подробно регулирования в международных соглашениях на универсальном уровне. Работа по изучению ситуации, в которой находятся лица, перемещенные внутри страны (далее – ЛВПС), в различных регионах мира велась в ООН. В 1992 г. была учреждена должность Представителя Генерального секретаря ООН по правам ЛПВС, которому была поручена разработка международных стандартов, касающихся перемещения внутри страны.

Позднее, в 1993 г., по поручению Комиссии ООН по правам человека действующий Представитель Генерального секретаря ООН по правам ЛПВС Френсис М. Денг провел анализ существующих международно-правовых норм, которые могут применяться к ситуации, в которой находятся ЛПВС. В результате исследования он пришел к выводу, что существовавшие на тот момент международно-правовые акты предоставляли достаточно широкую защиту ЛПВС. Однако в своем исследовании он подчеркнул необходимость разработки международно-правовых актов, отражающих специфику правового положения ЛПВС [23]. В частности, он пришел к выводу о том, что прямой запрет на принудительное перемещение содержится только в международном гуманитарном праве и в международно-правовых нормах, касающихся коренных народов. Напротив, в общих положениях международноправовых норм о правах человека такой запрет предусматривается лишь косвенно, в частности, в статьях о свободе передвижения, запрете посягательства на неприкосновенность жилища. Однако эти статьи, по мнению Представителя, не могут распространяться на все случаи принудительного перемещения. Отсутствие четких положений о вынужденной миграции таких лиц в международном праве защиты и поощрения прав человека привело к неопределенности их статуса в международном праве [24]. На основе данного исследования были выработаны Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны 1998 г. (далее – Руководящие принципы).

Со временем Руководящие принципы получили практически общее признание государств. В том, что касается ответственности государств, данные стандарты основываются на двух основных положениях. Во-первых, суверенитет подразумевает не только право государств на самостоятельные действия, но также обязанность предоставлять защиту и помощь без дискриминации своему населению, включая ЛПВС, в соответствии с международным правом в области защиты и поощрения прав человека и гуманитарным правом. Во-вторых, лица, перемещенные внутри своей собственной страны, имеют те же права, что и все население в целом, но в результате перемещения данные лица становятся наиболее уязвимыми, поэтому государства должны принять особые меры по защите и помощи ЛПВС. Руководящие принципы распространяются на все этапы перемещения и основаны на междунароно-правовых актах о правах человека и стандартах международного гуманитарного права [25].

По различным оценкам, сегодня в мире насчитывается около 30 млн лиц, перемещенных внутри страны, или внутренне перемещенных лиц. Около 6 млн таких лиц УВКБ ООН оказывает гуманитарную площадь и содействие.

ЛПВС не следует путать с такой категорией, как «перемещенные лица». Изначально этот термин использовался для обозначения лиц, насильственно перемещенных с оккупированных территорий в период Второй мировой войны нацистами. Определение данного понятия содержалось в Уставе МОБ: перемещенные лица – это лица, которые в результате действий властей нацистских режимов были высланы из страны своего гражданства или прежнего обычного места жительства или были вынуждены покинуть их, как, например, лица, которые были принуждены к принудительному труду или которые были высланы по расовым, религиозным или политическим соображениям.

Однако и в настоящее время данный термин также используется и обозначает более широкую категорию вынужденных мигрантов. В документах Исполнительного комитета УВКБ ООН упоминалось, что термин «перемещенные лица» используется одновременно для обозначения лиц перемещенных внутри и за пределы страны [26].

Еще одной группой лиц, подпадающих под мандат УВКБ ООН в связи с расширением его мандата, являются лица, ищущие убежище. Этот термин появился в документах ООН во второй половине 70-х гг. XX в. Лица, ищущие убежище, – это лица, которых принимающие государства не могли признать беженцами по разным причинам. УВКБ ООН определяет термин «лица, ищущие убежище» как лицо, который ищет международной защиты самостоятельно или в рамках группы. В государствах с индивидуальными процедурами лицо, ищущее убежища, – это лицо, по чьему ходатайству государство потенциального убежища, в котором оно подано, рассматривает вопрос о предоставлении убежища данному лицу [27]. Данная категория может быть разделена на следующие группы:

– лица, бегущие от преследований, которые не достигли предполагаемого государства убежища, или, оказавшись на его территории, еще не заявили о предоставлении убежища;

– лица, подавшие ходатайства о признании беженцем;

– лица, в отношении которых отсутствует возможность применить надлежащую процедуру рассмотрения ходатайств о признании беженцем, например, в результате «массового исхода»;

– лица, ищущие убежище, которым была предоставлена временная защита в форме временного убежища;

– лица, не получившие убежища по причине нерешенности вопроса о государстве убежища (так называемые пинг-понг беженцы);

– лица, чьи ходатайства о признании беженцем были отклонены.

Все вышеперечисленные группы лиц объединены одним общим признаком – намерением получить статус беженца в том или ином государстве. Таким образом, лицо, ищущее убежище, – это лицо, претендующее на признание за собой статуса беженца, однако в силу определенных причин еще не приобретшее его [28].

Еще одной группой лиц, на которую распространяется компетенция УВКБ ООН, являются репатрианты. Репатрианты – это бывшие беженцы или ЛПВС, которые стихийно или организованно возвращаются в страну или район своего происхождения [29].

Юридической основой для оказания помощи данной категории лиц служат международно-правовые акты, которые не являются юридически обязательными, но играют важную роль в расширении мандата УВКБ ООН:

– резолюции Генеральной Ассамблеи ООН;

– заключения Исполнительного комитета УВКБ ООН;

– обращение Генерального секретаря ООН.

В ходе репатриации в Алжир в 1961 г. стало очевидным, что УВКБ ООН может эффективно содействовать добровольной репатриации, только если оно может осуществлять активные действия в государстве происхождения репатриатов. Признав это, Генеральная Ассамблея ООН в Резолюции 1672 (XVI) 2(2) уполномочила УВКБ ООН оказать помощь в реабилитации алжирских беженцев после их возвращения на родную землю. Данная Резолюция значительно расширила компетенцию УВКБ ООН, что было подтверждено в последующих резолюциях [30].