Дамир Бекяшев - Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции

– других лиц, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности или, если они не имеют определенного гражданства, вне страны своего прежнего обычного местожительства, вследствие испытываемых или испытанных ими вполне обоснованных опасений преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений, и не могут или, по причинам указанных опасений, не желают пользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности, или, если они не обладают определенным гражданством, возвратиться в страну своего прежнего обычного местожительства.

Однако в течение последующих десятилетий в это определение вводились дополнительные критерии. Это делалось для того, чтобы приспособить мандат УВКБ ООН к изменяющемуся характеру потока беженцев и других категорий вынужденных мигрантов. Например, участились случаи, когда УВКБ ООН берет под свою защиту беженцев, являющихся одновременно жертвами преследований, вооруженных конфликтов и массовых, грубых и систематических нарушений прав человека. Отсюда и возникает вопрос, чтобы такая возможность оказания помощи была предусмотрена действующим международным правом, а не существовала с молчаливого согласия международного сообщества государств в виде норм так называемого легкого права.

Еще одна проблема, связанная с мандатом УВКБ ООН, заключается в том, что в настоящее время существует несколько категорий беженцев. Категория беженцев, входящая в компетенцию УВКБ ООН, получила название «мандатные» беженцы. Этот термин применяется к лицам, которые рассматриваются УВКБ ООН в качестве беженцев в соответствии с его Уставом и мандатом. Это определение не зависит от государства, предоставляющего убежище и являющегося участником Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и/или Протокола к ней 1967 г. «Мандатные» беженцы могут получать помощь непосредственно от УВКБ ООН и в результате проводимых им программ по оказанию помощи. Однако они не могут воспользоваться правами, предоставляемыми «конвенционным» [12]беженцам, в случае их непризнания беженцами государством – участником вышеупомянутых Конвенции или Протокола. Термин «мандатный» беженец в настоящее время применяется к беженцам в соответствии с более широкой (подразумеваемой) компетенцией Верховного комиссара ООН по делам беженцев, подтвержденной Генеральной Ассамблеей ООН и Советом Безопасности.

Первоначально мандат УВКБ ООН был ограничен предоставлением помощи лицам, находящимся вне страны своего происхождения. В последние десятилетия УВКБ ООН стало принимать участие в предоставлении международной защиты отдельным группам лиц, перемещенных внутри страны, которые не пересекли государственных границ, но находятся в положении, схожем с положением беженцев внутри своей собственной страны [13]. Например, в ноябре 1991 г. Генеральный секретарь ООН обратился с просьбой, чтобы УВКБ ООН взяло на себя функцию учреждения ООН по оказанию гуманитарной помощи жертвам вооруженного конфликта на территории бывшей Югославии. К началу 1994 г. УВКБ ООН оказало гуманитарную помощь около 3 млн лиц, перемещенных внутри страны, беженцев, лиц, ищущих убежище, и других уязвимых категорий населения на территории Боснии и Герцеговины.

Постоянно изменяющиеся характер и объем вынужденной миграции в современном мире ставят на повестку дня вопрос о расширении мандата УВКБ ООН в области предоставления международной защиты различным категориям вынужденных мигрантов, де-юре не подпадающим под его мандат, а также о применении единообразного подхода в определении тех лиц, которым УВКБ ООН оказывает помощь. В настоящее время УВКБ ООН вынуждено использовать расширенное толкование данных понятий для эффективного функционирования системы международной защиты беженцев, объединив различные категории вынужденных мигрантов в рамках понятия «лица, нуждающиеся в международной защите» [14].

Мандат УВКБ ООН постоянно расширялся путем принятия резолюций главными органами ООН – Генеральной Ассамблеей и Экономическим и Социальным Советом. В 1957 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию «Китайские беженцы в Гонконге» [15]и уполномочила УВКБ ООН осуществить мероприятия по сбору взносов для помощи китайским беженцам. Согласно Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 1388 (XIV) от 20 ноября 1959 г. «Доклад Верховного комиссара ООН по делам беженцев» [16]УВКБ ООН предоставлялись полномочия оказывать «добрые услуги» беженцам, которые не находятся на попечении Организации Объединенных Наций.

В Резолюции 1959 (XVIII) Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1963 г. «Доклад Верховного комиссара ООН по делам беженцев» [17]было заявлено о необходимости продолжать оказывать международную защиту беженцам и прилагать усилия в интересах беженцев, которые находятся на попечении Верховного комиссара, а также беженцев, которым он предоставляет свои «добрые услуги», и обращать особое внимание на новые группы беженцев согласно соответствующим резолюциям Генеральной Ассамблеи и директивам Исполнительного комитета. В Резолюции 3143 (XXVIII) от 14 декабря 1973 г. [18]Генеральная Ассамблея ООН просила Верховного комиссара продолжать свою деятельность по предоставлению помощи и защиты беженцам в рамках своих полномочий, а также тем, кому он оказывает свои добрые услуги или кому он призван оказывать помощь согласно соответствующим резолюциям Генеральной Ассамблеи.

В Резолюции, касающейся помощи суданским беженцам 1972 г., ЭКОСОС просил оказать максимально возможную помощь правительству Судана в деле облегчения положения, возвращения к нормальной жизни и переселения суданских беженцев, прибывающих из соседних стран, и других перемещенных лиц [19]. В 1976 г. ЭКОСОС принял резолюцию [20], в которой выразил благодарность УВКБ ООН за предпринятые им усилия от имени беженцев и перемещенных лиц, а также жертв искусственно вызванных бедствий, требующих оказания срочной гуманитарной помощи; кроме того, ЭКОСОС просил Управление продолжить его деятельность по оказанию помощи данным лицам.

Исполнительный комитет УВКБ ООН также поощрял расширение сферы деятельности Управления. В связи с постоянно увеличивающимся потоком беженцев УВКБ ООН было вынуждено ввести практику группового подхода. В этом случае беженцами признавались не отдельные лица, а целая группа лиц, например, в случае массового притока (mass influx) или массового исхода (mass exodus) беженцев. В связи с этим Исполнительный комитет УВКБ ООН принял Заключение «Защита лиц, ищущих убежища, в ситуациях их массового притока» [21], в котором установил правовые основы обращения с данной категорией лиц.

В своем Заключении «Лица, перемещенные внутри страны», он признал, что «резолюция 48/116, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 20 декабря 1993 г. и вновь подтвердившая поддержку усилий Верховного комиссара «на основе конкретных просьб Генерального секретаря или компетентных главных органов Организации Объединенных Наций и с согласия заинтересованного государства, с учетом взаимодополняемости мандатов и опыта других соответствующих организаций по оказанию гуманитарной помощи и обеспечению защиты лицам, оказавшимся перемещенными внутри их собственной страны, в специфических ситуациях, требующих особого опыта Управления, особенно там, где такие усилия могли бы способствовать предотвращению или решению проблем беженцев», по-прежнему служит надлежащими рамками для участия Верховного комиссара в ситуациях внутреннего перемещения». [22]