Татьяна Постовалова - Трудовое право Европейского союза: теория и практика

Разделы IX, Х и XI части третьей Договора о функционировании Европейского союза образуют ядро социального блока его компетенции.

В разд. IX ст. 145–150 части третьей Договора о функционировании Европейского союза, входящего в ядро социального блока компетенции ЕС, закреплены правовые основы «политики занятости», в рамках которой на уровне Союза осуществляется координация мероприятий по сокращению безработицы.

Раздел «Политика занятости»(ст. 145–150 Договора о функционировании Европейского союза). Этот раздел наряду с разделом «Экономическая и валютная политика» был выделен в Договоре о ЕС (Амстерд. ред.). Инициаторы этого предложения намеревались создать противовес к политике жесткой экономии. Государства-члены были обязаны разрабатывать скоординированную стратегию в сфере занятости, особенно в области подготовки квалифицированной, обученной и легко адаптирующейся рабочей силы и рынков труда, быстро реагирующих на изменения в экономике. Кроме того, национальная политика занятости должна способствовать достижению этих целей в соответствии с общими принципами экономической политики. Сообщество способствует высокому уровню занятости, поощряя сотрудничество между государствами-членами, поддерживая и в случае необходимости дополняя их действия, уважая юрисдикцию государств-членов.

Цель достижения высокого уровня занятости должна приниматься в расчет при формулировании и осуществлении политики и деятельности ЕС (ст. 147 Договора о функционировании Европейского союза); в частности, ежегодно разрабатываются ориентиры, которые должны учитываться государствами-членами в проводимой ими политики занятости (ст. 148 Договора о функционировании Европейского союза). Совет может прибегнуть к стимулирующим мерам, призванным побудить к сотрудничеству государства-члены. Он может поддержать их действия в области занятости с помощью инициатив, направленных на развитие обмена информацией и наилучшего практического опыта, посредством сравнительного анализа и консультаций, а также способствовать распространению новаторских подходов и оценки накопленного опыта, в частности, используя пилотные проекты.

Такие меры не предусматривают гармонизацию законодательных и регламентарных положений государств-членов (ст. 149 Договора о функционировании Европейского союза). Координации способствует Комитет по занятости (ст. 150 Договора о функционировании Европейского союза). Раздел о занятости менее формализован, чем раздел о валютной политике. Как образно высказался Джоусе (Joussen), «социальная политика Евросоюза с фактическими двумя социально-политическими разделами освобождается из состояния никому не нужной дамы, которую никто не приглашает на танец», несмотря на проблематичный вид политики жесткой экономии раздела о занятости: «Договор о ЕС после Амстердама больше чем шанс или предпочтение для свободной рыночной экономики… это четкий и окончательный шанс выбора для определенного типа ультралиберальной (консервативной) политики, которая предусматривает, возможно, навсегда характерную европейскую социальную политику, включая занятость» 46.

Открытый метод координации как новый метод политики занятости.Евросоюз не имеет правотворческой компетенции в сферах экономической политики и в политике занятости. Статьи 148, 121, 147 Договора о функционировании Европейского союза предусматривают «только» повод для выдачи рекомендации. В политике занятости Совет и Комиссия применяют открытый метод координации, который основывается на четырех принципах: субсидиарности, конвергенции, достижения цели, надзора над странами при интегрированном вмешательстве. На первом этапе, как предусмотрено ст. 149 Договора о функционировании Европейского союза, Совет разрабатывает ориентиры в области занятости. На втором этапе государства-члены их конкретизируют в национальном плане действий, о выполнении которых, согласно ст. 148 Договора о функционировании Европейского союза, представляется ежегодный доклад. Совет ежегодно рассматривает, как осуществляется политика занятости в государствах-членах в свете общих ориентиров в области занятости. Совет, действуя квалифицированным большинством голосов, по предложению Комиссии может дать рекомендации государствам-членам, если он сочтет это необходимым, по итогам проведенного исследования (ст. 148 Договора о функционировании Европейского союза). Европейский парламент участвует в разработке только общих ориентиров, но не рекомендаций. Рекомендации не являются обязательными (ст. 288 Договора о функционировании Европейского союза). Открытый метод координации преследует практические результаты. Государства-члены увидели в этом повод упразднить нормы о защите, предположив, что так можно лучше достичь такой цели, как снижение уровня безработицы. Стороны коллективных договоров учитывают в своей практике ориентиры в области занятости. Общая поддержка ориентиров в области занятости с целью достижения большей гибкости на рынке занятости может привести в будущем к аналогичному эффекту.

Правовые основы социальной политики Евросоюза (раздел Х «Социальная политика»).

В рамках Евросоюза в пользу компетенции государств-членов свидетельствует одно принципиальное положение. Союз действует в рамках своих исключительной компетенции, но в областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Союз действует в соответствии с принципом субсидиарности (ст. 5 Договора о Европейском союзе (Лиссаб. ред.)). В рамках компетенции Союза влияние государств-членов остается существенным тогда, когда Совет должен решать единогласно, а одно-единственное государство-член может заблокировать принятие решения.

В Договоре о функционировании Европейского союза компетенции Союза по изданию директив и регламентов в области труда частично перечислены в разд. X «Социальная политика» (ст. 152, 157). Наряду с нормами о компетенции сюда же относится правовое регулирование основных свобод ЕС (ст. 45–75 Договора о функционировании Европейского союза), а также защита от дискриминации (ст. 19 Договора о функционировании Европейского союза), которые преимущественно используются для Директив в сфере труда. Правовые акты могут быть основаны на функциональной компетенции ст. 115 Договора о функционировании Европейского союза, а также конкурирующей компетенции, обозначенной в ст. 352. Кроме того, рассматривается и рамочная компетенция.

Основой перечня правовой компетенции является ст. 153 Договора о функционировании Европейского Союза. В абз. 1 данной статьи указывается, что Союз поддерживает и дополняет действия государств-членов в области социальной политики. Но речь идет не об исключительной компетенции Союза: все регулирование Союза придерживается принципа субсидиарности (абз. 2 ст. 5 Договора о Европейском союзе (Лиссаб. ред.)). Согласно ст. 5 государствам-членам остается возможность для учета особого положения малых и средних предприятий издавать для них более благоприятные нормы (ограничение минимальной гармонизации). Статья 153 Договора о функционировании Европейского союза не отходит от принципа большинства и оставляет определенные области в полной компетенции государств-членов. Абзац 1 ст. 46 и ст. 19 Договора о функционировании Европейского союза не ограничиваются принципом минимальной гармонизации. В целом существует ступенчатая интеграционная программа. Ступенчатая программа интеграции социальной политики (ст. 153, 157, 46, 19 Договора о функционировании Европейского союза) представлена в следующей таблице.