Татьяна Постовалова - Трудовое право Европейского союза: теория и практика

Программа интеграции социальной политики

Договор о функционировании Европейского союза содержит подробное разграничение компетенций по вопросам в сфере труда. Это явление имеет принципиальное значение для развития трудового права Европейского союза. Прежде всего, разграничение компетенций представляет собой отказ в приоритете негативной интеграции. Под негативной интеграцией понимается устранение национально-правовых норм путем прямого применения основных свобод, например если такая норма, как обязанность предприятия предоставить гарантию в банк государства своей деятельности при найме работника на неполное рабочее время, несовместима с основной свободой, в данном случае со свободой движения капиталов, то данное законодательство не применяется. Противоположное понятие «позитивная интеграция» определяется наднациональным правотворчеством. Среди прочих социально-политических обстоятельств оно делает возможным интеграцию без принудительного дерегулирования. Если ст. 3 Договора о Европейском союзе для создания внутреннего рынка ссылается на общую политику, то это предусматривает позитивную интеграцию. Статья 3 конкретизирует нормы о социальной компетенции: Союз имеет своей задачей посредством создания внутреннего рынка и экономического и валютного Союза, а также осуществления общей политики или деятельности, предусмотренной в ст. 8 и 119 Договора о функционировании Европейского союза, содействовать повсеместно в Союзе гармоничному, сбалансированному и устойчивому развитию экономической деятельности, высокому уровню занятости и социальной защиты, равноправию мужчин и женщин, устойчивому и безинфляционному росту, высокому уровню конкурентоспособности и сближению экономических показателей, высокому уровню защиты и улучшению качества окружающей среды, повышению уровня и качества жизни, экономическому и социальному сплочению и солидарности государств-членов.

Четкое признание необходимости регулирования социальной политики, однако, не означает, что трудовое право Евросоюза повторяет развитие трудового права государств-членов. Это практически невозможно из-за экономических и общественно-политических рамочных условий. Нормотворчество в социальной политике должно служит экономической интеграции. Динамика интеграции трудового права Евросоюза состоит в том, что его нормы должны восприниматься как часть внутреннего рынка. Они должны устранять действия различий национальных правопорядков, сдерживающие интеграцию, с учетом экономической мобильности предприятий, с одной стороны, и улучшение условий жизни и труда работников на пути прогресса – с другой.

Для экономической мобильности предприятий национальное право создает существенные рамки. С одной стороны, заманчиво использовать различия в трудоправовых режимах и открывать зависящие от конъюнктуры филиалы предприятия в таких государствах-членах, в которых законодательство о защите работников при увольнениях устанавливает особенно низкие требования. С другой стороны, несовершенство внутреннего рынка, например систем производственного пенсионного обеспечения, может сильно ограничить мобильность высококвалифицированных работников или менеджмента. Это имеет смысл для ориентированных на внутренний рынок предприятий. Осуществление внутреннего рынка также требует регулирования социальной политики на уровне Евросоюза. Не менее важно устанавливать разграничение компетенций. В принципе, существует выбор между созданием унифицированного права (правовая унификация), соответствием правопорядку (гармонизация) и регулированием различного законодательства в конкуренции социальных порядков (координация). При гармонизации различают полную гармонизацию, при которой государства-члены в их национальной правотворческой деятельности не могут перешагнуть определенный максимальный уровень, и минимальную гармонизацию, при которой она на основе гарантированного минимального уровня может далее идти к высокому уровню защиты. Координация преобладает в социальном праве, в то время как в трудовом праве доминирует концепция минимальной гармонизации (ст. 153 Договора о функционировании Европейского союза).

Что касается разграничения компетенций между Евросоюзом и государствами-членами, с одной стороны, и европейскими и национальными социальными партнерами, с другой стороны, то, как видно при обзоре компетенции Союза, социальная политика занимает особое положение в силу того, что европейские социальные партнеры располагают в компетенции правом инициативы по регулированию. Статья 153 Договора о функционировании Европейского союза предусматривает особую роль социальных партнеров в государствах-членах при имплементации директив. Это соответствует правовой традиции Союза – профсоюзы и объединения работодателей при разработке социальной политики не только участвуют, но и имеют автономную компетенцию по регулированию. На основании указанной статьи европейские социальные партнеры должны участвовать в правотворчестве. Кроме институциональных аспектов, которые уже рассматривались выше, эта правотворческая процедура имеет принципиальное значение для компетенции Союза. В социальной политике компетенции Союза ограничены не только вертикально (в отношении с государствами-членами), но также существует и горизонтальное разделение компетенции между институтами Союза и европейскими социальными партнерами.

В признании автономии социальных партнеров ст. 164 Договора о функционировании Европейского союза обязывает Комиссию не только к тому, чтобы дважды заслушать социальных партнеров при подготовке законодательных предложений: согласно абз. 2 ст. 154, социальные партнеры управомочены сами начать процедуру выдвижения инициатив в рамках социальной политики. В течение девяти месяцев социальные партнеры должны прийти к соглашению. Этот срок может быть продлен. Заключив коллективное соглашение (абз. 1 ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза), они могут согласно абз. 2 ст. 155 обратиться в Совет, чтобы путем принятия решения сделать соглашение правовым инструментом Союза или самим имплементировать решение «практикой и обычаями социальных партнеров и государств-членов».

В связи с правотворческой компетенцией Союза возникает вопрос: насколько заключение соглашений социальных партнеров ограничивает компетенцию Союза при правотворчестве в рамках институционального производства (также при участии Европейского парламента)? И могут ли избежать социальные партнеры любого обязательного регулирования права Союза, если они могут договориться об автономной имплементации соглашения социальных партнеров на национальном уровне? По тексту Договора о функционировании Европейского союза социальные партнеры обладают компетенцией исключить регулирование в рамках Союза, если согласно абз. 4 ст. 154 они осуществляют нормотворчество в рамках процедуры социального диалога, что может закончиться принятием автономно имплементируемого соглашения.