Коллектив авторов - Правотворческая политика в современной России. Курс лекций. 2-е издание

Гласность правотворческой политики означает необходимость освещения процесса правотворчества разнообразными способами. Внедрению данного принципа во многом способствует пресса. В общественную дискуссию, проводимую на страницах печати по тому или иному проекту, вовлекаются широкие слои населения. Цель таких дискуссий состоит в выявлении многообразных мнений и принятии на их основе оптимальных и эффективных правотворческих решений. Представителям прессы предоставлена возможность присутствовать на заседаниях правотворческих органов. Поэтому, хотя заседания сами по себе не являются публичными, сообщения о них в прессе обеспечивают необходимую гласность. Сложилась практика трансляции таких заседаний по радио и телевидению 83. В определенной мере гласность позволяет осуществлять контроль граждан, их объединений, трудовых коллективов за работой государственных органов, снижая тем самым вероятность проявления с их стороны произвольных, волюнтаристских действий. Как справедливо отмечает Д. В. Чухвичев, недопустима тайная разработка законопроектов, засекречивание любого из этапов законотворчества, какими бы соображениями эта секретность ни объяснялась 84.

К сожалению, на сегодняшний день открытость законодательного процесса все еще остается недостаточной. Субъекты права законодательной инициативы и общество не имеют своевременной и полной информации о всех рассматриваемых в Государственной Думе законопроектах, о содержании отзывов и экспертных заключениях. Исправить ситуацию возможно созданием специального банка данных, ведением «досье закона», обеспечивающего непрерывное информационное сопровождение закона от зарождения идеи, разработки и до прекращения его действия, что обоснованно предлагается в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2007 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» 85. Ведь любой нормативный правовой акт нужен для позитивного регулирования общественных отношений, для того чтобы сдвинуть ситуацию в лучшую сторону. Поэтому первое требование к качеству закона – обоснованное отражение общественных потребностей. А когда правовой акт готовится вне учета общественного мнения, получается печально известный 122-й Закон о монетизации льгот 86.

Сказанное выше выводит на необходимость обоснования еще одного принципа правотворческой политики, отражающего его специфику как средства обеспечения широкого участия населения и институтов гражданского общества в процессе правотворчества. На наш взгляд, этот принцип можно сформулировать как принцип отражения общественного мнения . Если соотнести его с принципами правотворчества, то содержанию данного принципа наиболее близок принцип демократизма. Но применительно к правотворческой политике данный принцип имеет несколько иное наполнение. Как известно, при характеристике принципа демократизма прежде всего имеется в виду предоставляемая населению возможность участвовать в правотворчестве путем голосования на референдуме (так называемое прямое правотворчество) или путем участия в выборах представительных органов власти. В свою очередь, содержанием принципа отражения общественного мнения является обеспечение правотворческими органами возможности высказать свое мнение по проектируемым правовым новеллам наиболее широкому кругу лиц и организаций, образующих структуру гражданского общества. Причем подобное высказывание общественного мнения должно быть не самоцелью, не ширмой для принятия решения по принципу «собака лает – караван идет». Результаты такого высказывания должны быть положены в основу социально значимых, а в идеале всех законодательных и иных правовых решений.

Об этом все чаще говорят не только ученые, но и государственные деятели. «Сегодня важно последовательно работать над улучшением законодательства. …Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либо новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым в принципе должна соглашаться значительная часть общества. Все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу» 87.

В этой связи для современной России весьма актуальными выглядят воззрения Ш. Монтескье, провозгласившего еще в XVIII в. в своей работе «О духе законов» универсальные подходы к их созданию: «Законодательство не может быть чуждым той личностной и общественной среде, в которой оно функционирует». Здесь важно указать и на такой аспект, как приемлемость, адаптированность законов к конкретной культуре, традициям, национальным корням и духу народа 88. Момент согласия, поиска консенсуса в обществе имеет принципиальное значение для правотворчества. Ведь закон – это общая норма, выражающая всеобщий интерес. Поэтому объективная природа законотворческого процесса требует согласования воль и интересов, которое могло бы обеспечить устойчивость и стабильность социальной системы.

На стадии работы над проектом нормативного акта законодатель должен иметь информацию о мере согласия с концепцией готовящейся правовой новеллы (а в случае необходимости, – и с отдельными, наиболее спорными положениями законопроекта) всех основных социальных групп, интересы которых она затрагивает. Изучение общественного мнения должно занять существенное место в системе комплексного социологического обеспечения законотворчества 89. Создание данной системы, охватывающей все стадии работы по совершенствованию законодательства, является актуальной задачей правотворческой политики. Как справедливо отмечается в литературе, нынешняя ситуация, когда законодатель вынужден работать в условиях острого дефицита достоверной социологической информации и прежде всего о состоянии массового сознания, становится все более неприемлемой 90. Сохранение этой «традиции» является одной их основных причин деформаций социального механизма правотворчества, о которых говорилось выше.

Еще одним специфическим, имеющим непосредственное отношение к правотворческой политике, является принцип опережающего реагирования. Он самым тесным образом связан с рассмотренным выше принципом отражения общественного мнения. Содержание этого принципа заключается в необходимости преодоления порочной практики «догоняющего правотворчества», заключающейся во внесении бесконечных изменений и дополнений в действующее законодательство. Задачей правотворческой политики в данных условиях является опережающее реагирование на возможные вызовы времени, на изменяющиеся запросы общества и государства.