Мария Шлютер - Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования. Монография

Применимыми к области охраны недр и недропользования нормами, регулирующими вопросы административных правонарушений и административной ответственности, совместно с нормами административного права также являются нормы законодательства о недрах. Объектом административного правонарушения в данном случае являются общественные отношения, складывающиеся в области охраны недр и недропользования и охраняемые мерами административной ответственности.

Недра являются одной из основ российской экономики. Исходя из этого, важной задачей государства является не только рациональное использование содержащихся в них полезных ископаемых, но и охрана этого природного ресурса. Этому служит всестороннее и комплексное правовое регулирование отношений в области охраны недр и недропользования.

Основу такого регулирования составляет Конституция РФ, ст. 9 которой устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Данное конституционное положение дает основания говорить о том, что отношения собственности на землю, природные ресурсы, отношения по использованию и охране природы, с учетом качеств перечисленных объектов как публичного блага, должны регулироваться публичным правом. Указанная ст. 9 Конституции РФ закрепляет принцип приоритета публичных интересов в сфере регулирования отношений охраны окружающей среды и отношений по поводу использования и охраны объектов природы 25.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ законодательство о недрах, об охране окружающей природной среды, а также административное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. При этом по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

На основании и в целях реализации положений Конституции РФ был принят основной отраслевой закон – Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395–1 «О недрах» 26. Впоследствии уже на его основании и в развитие законодательной базы пользования недрами были приняты Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» 27, Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» 28, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 112-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции» 29, Федеральный закон от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» 30, Федеральный закон от 20 июня 1996 г. № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников угольной промышленности» 31, Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» 32и ряд других.

В ст. 35 Закона «О недрах» указывается, что основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации, а государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и государственного надзора.

Перечисленные законы устанавливают в основном базовые принципы и содержат нормы скорее общего характера. Для более детальной реализации этих норм было принято большое количество подзаконных нормативных правовых актов. Их составляют федеральные подзаконные акты: Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. Принятие указанных актов направлено на реализацию и разъяснение положений федеральных законов в области недропользования, а поэтому их количество существенно превышает число федеральных законов.

Большинство правоотношений в области охраны недр и недропользования находится в сфере административного права. Основу для реализации задачи государственного регулирования этих отношений составляют административно-правовые нормы, а в части применения мер ответственности за нарушение установленного порядка – нормы об административных правонарушениях и административной ответственности. Источником последних на федеральном уровне является КоАП РФ. Без признания деяния в качестве административного правонарушения и установления соответствующих мер ответственности в КоАП РФ, действия участников отношений недропользования не могут быть признаны административными правонарушениями и, следовательно, уполномоченные государственные органы не имеют полномочий по привлечению их к административной ответственности.

Для того чтобы определить, является то или иное деяние административным правонарушением в области охраны недр и недропользования, необходимо определить тот объект общественных отношений, на который направлено деяние. И в этом смысле важно прежде всего понять, что есть недра и отношения недропользования.

Для этого сначала обратимся к понятийному аппарату, содержащемуся в основном отраслевом нормативном правовом акте – Законе «О недрах».

Преамбула данного Закона определяет недра как часть земной коры, расположенную ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающуюся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Недра представляют ценность не только своими полезными ископаемыми, но и своим потенциалом для размещения различных подземных сооружений (производственных, научно-исследовательских и иных объектов), образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное значение, а также сбора геологических коллекционных материалов.

Понимание недр как части природной среды либо пространства, находящегося под поверхностью земли, присутствует и в научной литературе с теми или иными дополнениями. Так, по мнению О. И. Крассова, нельзя дать понятие недр, опираясь только на анализ Закона «О недрах», необходимо также учитывать экономическую значимость этого природного объекта, исходить из целей его использования, а также принимать во внимание цель формулирования понятия недр 33. О. И. Крассов рассматривает недра как пространственную сферу, часть земной коры, содержащую запасы полезных ископаемых и иных ресурсов, доступных для использования обществом на определенном этапе научно-технического развития 34. Б. Д. Клюкин определяет недра как часть природной среды, которая при выделении в горизонтальной плоскости определяется в границах, соответствующих соизмеримой над участком недр поверхности земельного участка, а по глубине определяется верхними и нижними показателями проникновения в глубь Земли 35. По определению М. М. Бринчука, недра образуют конус, основанием которого является поверхность земного шара в пределах территории Российской Федерации, заполненный органическими и неорганическими веществами, находящимися в твердом, жидком и газообразном состоянии, в простейших структурных и сложных соединениях 36.