Никита Лютов - Эффективность норм международного трудового права. Монография

Еще одно средство обеспечения гибкости содержания международных договоров в сфере труда заключается в возможности частичной ратификации государством отдельных положений соответствующего акта. Такую практику нельзя смешивать с допустимостью оговорок при ратификации532. Из современных международных актов в сфере труда наиболее известна в этом отношении ЕСХ, предусматривающая частичную ратификацию ее положений государствами-участниками СЕ. Механизм принятия на себя обязательств по ЕСХ достаточно сложен. Прежде всего, в соответствии с частью III ЕСХ, каждое государство имеет право выбрать для ратификации определенное количество статей из части II, при условии, что будет ратифицирован «минимальный набор», без которого ратификация не будет считаться состоявшейся533. В первой части ЕСХ эти же самые права перечислены в общем виде. Согласно п. I ст. А технической части ЕСХ вся часть I – это «декларация целей, к достижению которых [присоединившееся государство – Н. Л.]…будет стремиться всеми надлежащими средствами». Это не означает, как может показаться с первого взгляда, что данные статьи, указанные в части I ЕСХ, носят лишь рекомендательный характер. На государства возлагается конкретная юридическая обязанность предпринимать действия, направленные на достижение целей, перечисленных в статьях этой части. Другое дело, что практически невозможно доказать, что отсутствие тех или иных конкретных действий со стороны государственных органов свидетельствует о том, что государство не рассматривало в течение определенного периода ту или иную статью части I для себя в качестве декларации целей. Контролировать движение к достижению этих целей можно лишь политическими, а не юридическими средствами. Как указывается в Федеральном законе о ратификации ЕСХ534, Россия приняла на себя обязательства по всей части I, которые более конкретно расшифровываются в части II, которую Россия ратифицировала частично, не став принимать на себя формальные обязательства по положениям, требующим бюджетных расходов535. Механизм ратификации ЕСХ по частям по-разному оценивается специалистами с точки зрения эффективности Хартии. Так, финский ученый М. Миккола считает, что такая возможность ратификации «a la carte »536 лишь снижает уровень применения ЕСХ. В то же время представитель правительства Швейцарии в Рабочей группе Вентейола537, помимо прочего, предлагал заимствовать именно этот механизм ЕСХ538 для повышения эффективности актов МОТ. М. В. Лушникова говорит об этом механизме как о слабости ЕСХ, имеющей, однако, «обратную сторону медали», а именно, гибкость, позволяющую добиться большего количества ратификаций539. До ЕСХ схожий подход, предусматривающий возможность ратификации определенного «минимального набора» положений, применялся в актах МОТ 1950-х – 1960-х гг., отличавшихся повышенной детализированностью и объемом принимаемых обязательств. Наиболее важная из них – Конвенция 1952 г. о минимальных нормах социального обеспечения (№ 102)540. Для МОТ этот вид механизмов гибкости менее характерен и относится, скорее, к исключениям541. Такой подход к ратификации подвергался критике в момент обсуждения проектов конвенций. Высказывалось мнение, что возможность подбора минимального набора стандартов приведет к принятию совершенно разных обязательств государствами, несмотря на то, что формально государства принимают обязательства по одной и той же конвенции542. Представляется, что общего ответа на вопрос о целесообразности использования механизма частичной ратификации норм МТП быть не может. Это зависит от содержания норм. Нормы, закрепленные в ЕСХ, в настоящее время уже трудно признать настолько жесткими, что государства СЕ не могут позволить себе их ратифицировать. В то же время, государственные чиновники используют факт «гибкой» ратификации в качестве способа демонстрации собственному населению и международному сообществу приверженности международным социальным правам, хотя в действительной это и не соответствует действительности. В связи с этим представляется целесообразным, чтобы СЕ начал проводить политику убеждения государств-членов присоединяться к возможно большему количеству норм ЕСХ, используя при этом опыт кампании МОТ по продвижению ратификации фундаментальных конвенций, но не ограничиваясь, как МОТ, лишь базовыми правами в сфере труда.

Близок к возможности частичной ратификации и другой механизм гибкости, допускающий исключение отдельных частей или статей конвенции при ратификации543. В случае с Конвенцией 1975 г. о трудящихся-мигрантах (дополнительные положения) (№ 143) такая урезанная ратификация допускается в связи с тем, что изначально планировалось принять две конвенции, связанные с мигрантами, – одну о плохих условиях, в которых осуществляется трудовая миграция и о практике торговли людьми, а вторую – о равенстве прав, коллективных и индивидуальных правах работников-мигрантов. В ходе обсуждения проектов этих конвенций на МКТ в 1974 г. было решено объединить тексты проекта, а возможность исключения отдельных частей связана с разногласиями по поводу того, насколько эти положения сочетаемы в рамках одного акта544.

Несмотря на обилие средств обеспечения гибкости, позволяющих государствам принимать на себя меньший объем обязательств в отношении конвенций, по оценкам специалистов МОТ, сами государства достаточно слабо используют возможности, предоставляемые ими конвенциями545. Связано это с недостаточной информированностью об имеющихся в их распоряжении механизмах. Этот факт говорит о том, что международные организации и, прежде всего, МОТ, принимая нормы МТП, перестраховываются, закладывая в них избыточную гибкость, которая, с одной стороны, снижает закрепляемые в нормах социальные гарантии, а с другой стороны, не обеспечивает существенно лучшую «ратифицируемость» этих норм, бывшую изначальной целью механизмов содержательной гибкости. Очевидно, что полностью избежать оценочных и относительно расплывчатых формулировок в МТС невозможно. Это связано не только с недостаточным экономическим развитием разных государств, принимающих на себя обязательства по нормам МТП, но и с крайне разнообразными системами национального трудового права в разных странах, подразумевающими принципиально различные механизмы реализации норм МТП на национальном уровне. Однако использовать механизмы содержательной гибкости надо с существенно большей сдержанностью, нежели это делается сейчас, чтобы не лишить соответствующую норму МТП реального содержания.

Представляется, что наиболее оптимальный механизм содержательной гибкости – это механизм прогрессирующей реализации нормы МТП, сопровождаемый указанием на конкретные временные рамки или условия, при наступлении которых норма должна быть реализована государством в полном объеме.