Анна Белицкая - Комментарий к Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Отметим, что целями Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [3] СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). ст.3126. (далее – Закон о концессионных соглашениях) также являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений, повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

В отечественной научной литературе отмечается, что в задачи государственно-частного партнерства входит привлечение частного капитала в государственный и муниципальный секторы экономики, повышение эффективности использования публичной собственности, техническое и технологическое развитие общественно значимых производств и объектов, эффективное использование бюджетных средств, повышение конкурентоспособности продукции и товаропроизводителей, обеспечение высокого качества товаров [4] См.: Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. (2-е издание, переработанное и дополненное). Юстицинформ, 2012. .

В зарубежной теоретической литературе при определении государственно-частного партнерства среди его целей также отмечается привлечение частных ресурсов и/или знаний для обеспечения создания общественных благ и оказания общественных услуг [5] Bult-Spiering M., Dewulf G. Strategic Issues in Public-Private Partnerships: an International Perspective. Blackwell Publishing Ltd., uK, 2006. – R 16. . Также целью государственно-частного партнерства называется обеспечение финансирования, создания, управления и содержания объекта инфраструктуры или предоставления услуги [6] Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. Commission of the European Communities. Brussels. 30 April 2004. в процессе реализации отношений, возникающих между частным сектором и государственными органами.

Таким образом, при правовом регулировании государственно-частного партнерства приоритетной является цель реализации публичного интереса, которая подчеркивается в научной литературе и получает свое отражение в законодательстве.

Ч.2 комментируемой статьиопределяет предмет регулирования комментируемого Закона. Установлены основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с:

– подготовкой проекта государственно-частного или муниципально-частного партнерства;

– заключением, исполнением и прекращением соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве;

– полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Таким образом, законодатель выделяет два этапа осуществления проекта государственно-частного или муниципально-частного партнерства:

– этап его подготовки, на котором, очевидно, будет превалировать действие норм публичного права (решение публичного органа о необходимости осуществления проекта государственно-частного партнерства, подготовка конкурсной документации, проведение конкурса и др.);

– этап, который начинается с заключением соглашения, носящего по определению законодателя гражданско-правовой характер.

Несмотря на то, что в комментируемом Законе подчеркивается необходимость применения принципов и норм частного права на этапе реализации соглашения (равноправие сторон, равенство их перед законом, свобода договора, добросовестность) (подробнее об этом см. комментарий к ст.4 настоящего Закона), необходимо обратить внимание на то, что в целом отношения государственно-частного партнерства нельзя свести исключительно к частноправовым, как полагают некоторые ученые [7] См.: Самоловов Д.А. Соглашение о государственно-частном партнерстве: вопросы правовой квалификации // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 4. – с. 139–145. . Это проистекает из того, что основную роль в таких отношениях играет реализация публичного интереса, обусловливая участие в них органа публичной власти в двух ипостасях – в качестве партнера и в качестве контролирующего лица. Как справедливо указывает С.А. Сосна в отношении концессионного соглашения как одной из форм государственно-частного партнерства, речь не может идти об отождествлении концессионного соглашения с гражданско-правовым договором, можно говорить лишь о задаче определенного приближения, уподобления, подтягивания первого до уровня второго. При этом, как отмечает ученый, должны быть сохранены некоторые элементы специфического концессионного механизма, позволяющего концеденту (государству или муниципальному образованию) как представителю, гаранту и выразителю общественного (публичного) интереса при необходимости обеспечить его приоритет над частным интересом концессионера [8] См.: Сосна С.А. Концессионное соглашение – новый вид договора в российском праве // Журнал российского права. 2003. № 2. – с. 14–24. . Д.В. Качкин и Р.Р. Репин отмечают, что частноправовая природа соглашения государственно-частного партнерства вызывает сомнение в связи с тем, что одной из сторон в соглашении непременно должно выступать публичное образование, а цель государственно-частного партнерства состоит в удовлетворении публичного хозяйственного интереса в эффективном управлении публичной экономикой путем привлечения частного лица [9] См.: Качкин Д.В., репин RR соглашение о государственно-частном партнерстве как гражданско-правовой договор // Закон. 2015. № 10. – С. 147–156. .

Комментируемый Закон устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве (см. комментарий к ст.15 настоящего Закона), наличие которых, с одной стороны, является еще одним свидетельством государственного регулирования государственно-частного партнерства, а, с другой стороны, также подчеркивает значимость защиты частных интересов в проекте.

Таким образом, представляется спорной точка зрения как ученых, полагающих, что отношения государственно-частного партнерства лежат исключительно в сфере частного права, так и ученых, которые придерживаются противоположного мнения. Представляется, что отношения государственно-частного партнерства имеют комплексный характер и должны рассматриваться в таком качестве с оценкой как частного, так и публичного аспекта их реализации. В настоящее время превалирует тенденция развития частноправовых начал осуществления проектов государственно-частного партнерства, например, в виде инициативы частного финансирования (см. комментарий к ч.2 ст.8 настоящего Закона). Однако на практике проекты инициативы частного финансирования еще не были осуществлены, и место публичного элемента в проектах государственно-частного партнерства остается значительным. Как справедливо отмечает В.Г. Голубцов, именно формат государственно-частного партнерства допускает адекватное «вмешательство» государства в экономику в рамках совместной инвестиционной и иной деятельности [10] См.: Голубцов В.Г Совершенствование правового регулирования отношений в сфере государственно-частного партнерства на современном этапе // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2014. № 1. – с. 179–188. . Частные интересы в проектах государственно-частного партнерства не должны превалировать над публичными интересами, но и не могут быть ущемлены. Поэтому задачей правового регулирования государственно-частного партнерства является поиск баланса частных и публичных интересов в рамках его реализации.