Анна Белицкая - Комментарий к Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

– от имени Российской Федерации выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти;

– от имени субъекта Российской Федерации выступает высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный им орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

– от имени муниципального образования выступает глава муниципального образования или иной уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Отсутствие упоминания муниципалитетов в числе возможных участников государственно-частного партнерства в федеральном законодательстве (Закон о концессионных соглашениях) в научной литературе рассматривалось как фактор, препятствующий развитию данного института [23] См.: Самоловов Д.А. Соглашение о государственно-частном партнерстве как гражданско-правовой договор // имущественные отношения в российской федерации. 2015. № 8. – с. 21–30. , но с принятием комментируемого Закона данная проблема была решена. Стоит также отметить, что в ряде регионов вопросы муниципально-частного партнерства еще до принятия комментируемого Закона регулировались на уровне региональных законов (например, в Якутии, Ставропольском крае, Воронежской области) [24] См.: Миронова с. М. Муниципально-частное партнерство в россии: современное правовое регулирование и новеллы законодательства // Право и экономика. 2015. № 8. – с. 16–20. .

Представляется, что необходимо расширить перечень тех лиц, которые вправе выступать в соглашении на стороне публичного партнера. В частности, к таким лицам должны относиться государственные корпорации и государственная компания, юридические лица с государственным участием и без такового на основании делегированных им государством полномочий. Отметим, что такой расширенный перечень представителей со стороны государства предусмотрен в отношении концедента в соответствии с Законом о концессионных соглашениях. В соответствии с комментируемым Законом лишь отдельные полномочия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, могут быть переданы публичным организациям (подробнее об этом см. комментарий к ч.4 ст.5 настоящего Закона).

В п.5 комментируемой статьиприведено определение частного партнера, которым является российское юридическое лицо, заключившее в соответствии с комментируемым Законом соглашение с публичным партнером. Частный партнер должен быть субъектом частного предпринимательства в любой организационно-правовой форме, зарегистрированным на территории Российской Федерации. Если потенциальный субъект более чем на 50 % принадлежит государству или находится под его контролем, он уже не может претендовать на статус частного партнера в проектах государственно-частного партнерства (подробнее об этом см. комментарий к ч.2, 3 ст.5 настоящего Закона).

Интересно обратить внимание на то, что согласно Закону о концессионных соглашениях, на стороне концессионера может выступать индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица. В соответствии с Законом о соглашениях о разделе продукции инвесторами могут быть юридические лица и создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц. А согласно комментируемому Закону, частным партнером может быть только российское юридическое лицо. А. Родин считает, что для ограничения участия в соглашениях о государственно-частном партнерстве физических лиц просто невозможно обнаружить каких-либо весомых политико-правовых причин и посягательств на публичный (общественный) интерес [25] См.: Родин А. Новая среда для ГЧП // ЭЖ-Юрист. 2015. № 44. – С. 9. . Однако с такой позицией сложно согласиться. Принимая во внимание высокую общественную значимость имущества, которое по соглашению государственно-частного партнерства может быть передано в частную собственность, такое ограничение не представляется излишним.

Ограничение по субъектному составу накладывается не только на правовую форму частного партнера, но и на его национальность. По Закону о концессионных соглашениях концессионером может выступать как российское, так и иностранное юридическое лицо, как и по Закону о соглашениях о разделе продукции. Более того, соглашения о разделе продукции в целом ориентированы на иностранного инвестора [26] См.: силкин В.В. Прямые иностранные инвестиции в россии (правовые формы привлечения и защиты). М.: Юристъ, 2003. – с. 139. . Комментируемый Закон указывает, что только российское юридическое лицо может быть частным партнером. Представляется, что факт регистрации на территории Российской Федерации необходим в связи с тем, что по соглашению о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве возможно предусмотреть передачу государственного имущества, имеющего важное значение для общества или государства, в частную собственность, тогда как в концессионном соглашении и соглашении о разделе продукции право собственности сохраняется за государством. Неудивительно, что при возможности передачи значимых объектов из публичной собственности в частную законодатель выбирает именно юридическое лицо, зарегистрированное на территории Российской Федерации, в качестве единственно возможного варианта частного партнера.

П.6 комментируемой статьивводит в комментируемый Закон нового для инвестиционных законов субъекта инвестиционных отношений – финансирующее лицо. Финансирующее лицо представляет собой юридическое лицо либо действующее без образования юридического лица по договору о совместной деятельности объединение двух и более юридических лиц, предоставляющие заемные средства частному партнеру для реализации соглашения на условиях возвратности, платности, срочности. Условия возвратности, платности, срочности являются характеристиками кредита, таким образом, законодатель под финансирующим лицом понимает кредитную или иную финансовую организацию, которая занимается кредитованием на профессиональной основе, например банк развития.

К источникам финансирования инвестиционных проектов, согласно ст.9 Закона об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений, относятся собственные средства и (или) привлеченные средства инвесторов. В Законе РСФСР от 26 июня 1991 г. N 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» [27] Ведомости СНД и ВС РСФСР 1991. № 29. Ст.1005. (далее – Закон об инвестиционной деятельности в РСФСР) выделяются как привлеченные, так и заемные средства, под которыми понимаются банковские и бюджетные кредиты, облигационные займы и другие средства, тогда как под привлеченными финансовыми средствами понимаются средства, получаемые от продажи акций, паевые и иные взносы членов трудовых коллективов, граждан, юридических лиц (ст.8 Закона об инвестиционной деятельности в РСФСР). По нашему мнению [28] См.: Белицкая А.В., Лаутс Е.Б. Инвестирование и кредитование: сравнительно-правовой анализ // законодательство. 2012. № 4. – с. 43–53. , нельзя смешивать понятия «привлеченные средства» и «заемные средства», как это сделано, например, в Законе об осуществлении инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений. Привлеченные средства в инвестиционном проекте представляют собой средства инвесторов, которые привлекаются через размещение акций на фондовом рынке, создание инвестиционных фондов и привлечение пайщиков, создание совместных предприятий в форме, например, инвестиционных товариществ. Заемные средства – это средства сторонних лиц, предоставленные предприятию на долгосрочной основе, например, банковские кредиты и облигационные займы. Разграничение заемных и привлеченных средств обусловливает особенности их правового регулирования: если за невозврат заемных средств наступает ответственность заемщика, то ответственности за невозвращение привлеченных средств или их части не предусматривается [29] см., Предпринимательское право российской федерации. Учебник. 2-е изд. /отв. ред Е.П. Губин, П.Г Лахно. (автор главы – и.с. Шиткина). – с. 781. . В комментируемой статье речь идет именно о заемных средствах в чистом виде, т. к. средства предоставляются частному партнеру для реализации соглашения на условиях возвратности, платности, срочности.