Анна Белицкая - Комментарий к Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

В целом комментируемый Закон имеет классическую структуру инвестиционных законов, в частности, Закона о концессионных соглашениях и Федерального закона от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» [11] СЗ РФ. 1996. № 1. ст. 18 (далее – Закон о соглашениях о разделе продукции). Предметом правового регулирования подобного рода актов становится регламентация процесса подготовки инвестиционного проекта, в т. ч. выбор правовой формы для реализации проекта, описание конкурсных условий для выбора частного партнера, порядок выбора частного партнера, определение существенных условий договора, описание субъектно-объектного состава отношений и др.

В настоящее время происходит планомерная реализация законодательных инициатив в сфере инвестиционных отношений. Предметом правового регулирования впервые становятся такие институты, как зоны территориального развития, инвестиционные товарищества, хозяйственные партнерства, государственно-частное партнерство. Проводя анализ инвестиционного законодательства на современном этапе, нельзя не сделать вывод о его и поныне существующей бессистемности, несогласованности и конъюнктурности, которая во многом обусловлена его генезисом. Комментируемый Закон является попыткой внесения определенности в регулирования инвестиционных отношений в аспекте государственно-частного партнерства, однако, успешность подобной попытки, с нашей точки зрения, вызывает сомнения.

В ч.1 комментируемой статьиприводится описание законодательства Российской Федерации о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве, которое основывается на положениях Конституции Российской Федерации, а также таких кодексах Российской Федерации как Гражданский, Бюджетный, Земельный, Градостроительный, Лесной, Водный, Воздушный. Законодательство состоит из комментируемого Закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов. В некоторые из указанных нормативных правовых актов комментируемым Законом предполагается внесение соответствующих изменений.

В комментируемой статье устанавливается, что нормы права, содержащиеся в других принимаемых в соответствии с комментируемым Законом федеральных законах и нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных правовых актах, должны соответствовать комментируемому Закону. Указанная формулировка поднимает вопрос соотношения комментируемого Закона и региональных законов о государственно-частном партнерстве, в которых предусмотрен более широкий и гибкий перечень правовых форм осуществления государственно-частного партнерства. Данный вопрос однозначно решен в ст.47 комментируемого Закона, где говорится о том, что региональные и муниципальные нормативные правовые акты должны быть приведены в соответствие с комментируемым Законом и действуют в части ему не противоречащей. При этом соглашения, заключенные до вступления в силу комментируемого Закона, действуют до окончания срока действия на условиях, на которых они были заключены (см. комментарий к ст.47 настоящего Закона).

Представляется, что приведение региональных и муниципальных законов о государственно-частном партнерстве в соответствие с новым федеральным Законом сужает выбор правовых форм осуществления инвестиционных проектов с участием государства и частного предпринимателя с учетом предложенного в комментируемом Законе слишком узкого определения государственно-частного партнерства (подробнее об этом см. комментарий к ст.3 настоящего Закона). Единственным плюсом решения давней проблемы о соотношении региональных законов о государственно-частном партнерстве и его федерального варианта, которым был Закон о концессионных соглашениях, стало то, что если раньше вопрос о возможности применения региональных схем вызывал дискуссии, то теперь точно известно, что все, что не укладывается в рамки федерального Закона и называется при этом «государственно-частным партнерством», запрещено. Между тем стоит согласиться В.В. Килинкаровым в том, что, несмотря на наличие существенных рисков реализации проектов государственно-частного партнерства на основе одного только регионального законодательства, саму по себе такую законодательную практику субъектов Российской Федерации следует признать довольно полезной [12] См.: Килинкаров В.В. Актуальные вопросы разрешения споров в сфере публично-частного партнерства // закон. 2015. № 2. – с. 173–195. .

С нашей точки зрения, единообразное регулирование института государственно-частного партнерства в Российской Федерации не должно стать самоцелью. Напротив, гибкость форм осуществления государственно-частного партнерства и их многообразие создают более благоприятный инвестиционный климат в стране и дают инвестору больший комфорт при вхождении в проект, т. к. у него есть выбор различных моделей партнерского взаимодействия с публичными органами. Поэтому сужение форм государственно-частного партнерства и сведение их к соглашению о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве вызывает определенные нарекания. Вместе с тем в комментируемом Законе указывается, что определение понятия государственно-частного или муниципально-частного партнерства приводится «исключительно в целях указанного закона». Это оставляет надежду на то, что законодатель осознает, что само понятие государственно-частного партнерства даже в его узком понимании как инвестиционного проекта гораздо шире соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве и не сводится к единственной правовой форме его осуществления.

Ч.2 комментируемой статьи выводит отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, а также с установлением гарантий прав и законных интересов сторон концессионного соглашения из-под действия комментируемого Закона и указывает, что такие отношения регулируются Законом о концессионных соглашениях. Приведенное уточнение законодателя свидетельствует о безусловной схожести концессионного соглашения и соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве и о безусловном отнесении концессионных соглашений к понятию о государственно-частном партнерстве в его научно-теоретическом понимании.