Альберт Еганян - Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование

Поскольку, по большому счету, не изобретено каких-то иных вариантов привлечения частных инвесторов кроме приватизации или концессии (включая и некоторые из квазиконцессионных форм), то в мире ГЧП считается менее «болезненным» решением для властей в том числе еще и потому, что, например, концессионным соглашением могут быть установлены различные KPI, ограничения и иные условия, которые находят свое отражение в условиях соглашения и позволяют государству сохранять значимое влияние на развитие объекта, не оставляя таковое на полное усмотрение частной стороны, как в случае с классической приватизацией.

В постоянных дискуссиях о том, каких именно инструментов не хватает отечественному инфраструктурному рынку, не стоит забывать о том, что, как и на любом другом рынке, стоит уделять внимание не только тому, какими новыми инструментами и институциями придать импульс развитию, но и какие именно блокираторы рынка стоит ограничить в своем влиянии на него.

Практически любой человек умеет бегать с той или иной скоростью. Но бессмысленно предлагать ему приз за быстрое прохождение дистанции, если у него гири на ногах. Даже при огромной воле к победе двигаться он станет очень медленно. Для начала все же нужно снять ограничители, и после этого «призовая» мотивация за скорость будет более уместна.

Например, одни только вопросы с выделением земли чего стоят! Да, концессия – практически единственный инструмент, где нет проблемы с выделением земли в том смысле, что не нужно отыгрывать отдельный конкурс. Все основные вопросы, связанные с земельными участками, включены в текст концессионного соглашения. Но все остальные процедуры идут своим чередом и по обычным нормативам. В итоге не редкость, когда после подписания концессии земля предоставляется концессионеру с задержкой в один-два года. Справедливости ради стоит отметить, что иногда таких проблем нет вовсе и все проходит достаточно быстро. Необходимо исключить элемент неопределенности и сделать так, чтобы такое развитие событий было закреплено на уровне законодательства и административных регламентов.

Предстоит решить значительное количество и иных вопросов, которые являются ограничителями для ускорения инвестиций в инфраструктуру в России. Кроме скорости изъятия земельных участков, находящихся в частной собственности, и в целом вопросов, касающихся смягчения ограничений по процедурам распоряжения землей, находящейся в государственной собственности, передачи прав собственности на землю или прав аренды на срок более десяти лет, предстоит найти решения по целому спектру иных вопросов.

Например, дальнейшая детализация процедур распоряжения государственной собственностью или сбора доходов от ее использования. Или смягчение ограничений по выпуску новых акций и облигаций частной стороной, по кредитным линиям, предоставляемым частной стороне. Или определение и поддержка различных инициатив по содействию в привлечении финансирования.

Отдельного упоминания стоит проблема нормативов строительства. Копий вокруг этой темы сломано столько, что уже не всегда понятно, как проблему описать наиболее оптимально. Но, несмотря на все обсуждения, воз и ныне там. Нормативы на строительство «советского» образца отнюдь не стимулируют применение новых технологий и инновационных решений при возведении новых объектов.

Однако именно такие технологии – возможность сокращения расходов в процессе последующей эксплуатации, а зачастую уже и во время строительства и, соответственно, капитального или текущего ремонта. Когда эксплуатация не входит в периметр проекта, наверное, с этим можно примириться, но сущность ГЧП и иных проектов инвестиций в инфраструктуру состоит как раз в том, чтобы стараться включать в общую конструкцию проекта и эту стадию. И жизненная важность включения в проект возможности использования новых технологий на этапе проектирования или строительства становится гораздо более заметной.

К сожалению, ввиду косности российского строительного рынка зачастую разрешенная отечественным законодательством возможность применения специальных технических условий в строительстве уникальных и нестандартных объектов не получила должного распространения.

На фоне этого проблему усугубляет тот факт, что ФАУ Главгосэкспертиза (ГГЭ), которая по законодательству должна утверждать все проекты, не видит на своих «радарах» особой разницы между проектами, которые реализуются за бюджетный счет или частно-государственный.

Такой универсальный подход сильно отражается на рынке, поскольку реализовывать проекты без одобрения ГГЭ невозможно, а получая такое согласование, которое не вполне соответствует инвестиционной конструкции проекта, приходится его существенно усложнять или терять значительное количество времени.

Например, ГГЭ «на входе» объявляет о том, что одобряются проекты только в том случае, если в ФЦП предусмотрена полная сумма государственных инвестиций. Но ведь существо инвестиционных проектов ГЧП как раз и состоит в том, чтобы обеспечить софинансирование проекта из различных источников, а не только государственных. Но делается-то это после проведения конкурса. Соответственно, в таких проектах никак нельзя продемонстрировать наличие запланированного полного объема бюджетных средств при внесении проекта в ГГЭ.

Или ситуация, при которой осуществляется де-факто конкурс, содержащий в своих условиях и отбор оптимальных технических решений, также проходит через одобрение ГГЭ не совсем гладко. Значительные сложности возникают и в том случае, когда необходимо согласовать инвестиционный проект, который сразу включает в себя стадии проектирования, строительства и эксплуатации. Если же концессионный или иной конкурс ГЧП проходит в формате, предполагающем перенесение подготовки проектной документации «вправо» после даты конкурса, то есть в обязательства концессионера-победителя, то к стройке он может приступить только после того, как уже с готовым проектом пройдет ГГЭ. Учитывая сложность этой процедуры, сроки, которые могут потребоваться для получения одобрения, или необходимость значительных изменений в документацию обычно относятся финансирующими организациями (да и самими участниками консорциумов) в раздел «существенные риски».

Естественно, в том случае, если проекту предстоит получать одобрение не на уровне ГГЭ, а региональных госэкспертиз, то де-юре проблем, конечно, не меньше, но де-факто оно проходит чуть более гладко, поскольку у них чуть больше времени и свободного ресурса для того, чтобы изучить особенности проекта, порожденные самой природой ГЧП.