Альберт Еганян - Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование

Мы постоянно говорим о том, что уровень вложений в отечественную инфраструктуру существенно перекошен в сторону государственных инвестиций, но не установлено определенного соотношения, признаваемого в качестве разумного индикатива, к которому необходимо стремиться. На большинстве иных рынков, так или иначе, такой уровень соотношения между публичными и частными инвестициями в инфраструктуру обозначается.

В начале 2015 г. ЕС заявил о корректировке своего подхода к инвестициям в инфраструктуру стран Европы. Основная идея состоит в том, что необходимо мобилизовать частный капитал на вложения в соответствующего рода проекты, особенно на фоне избыточной ликвидности финансовых и иных инвесторов и постепенного износа инфраструктуры, построенной в предыдущие годы.

Считалось, что соотношение государственных и частных инвестиций, смешиваемых в одном проекте, составляет в среднем 1:2,5–3. Целевой ориентир, которого планируется достичь в обозримой перспективе, составляет 1:5. Обращаю внимание на тот факт, что это усредненные цифры. Некоторые российские проекты демонстрируют даже лучшие показатели, но в среднем «счет на табло» удручающий.

Европейский союз создает Европейский фонд стратегических инвестиций под управлением Европейского инвестиционного банка [73]. Формально, создание фонда не требует выделения каких-либо дополнительных средств европейскими странами, речь идет о более целевом перенаправлении уже существующих потоков. Вклад Еврокомиссии ограничивается €5 млрд стартовых инвестиций, еще €16 млрд предоставляется в распоряжение фонда в виде еврогарантий. Задача таких финансов – минимизация рисков и страхование инвестиций на первоначальном этапе проекта. Совместно с фондом управляющий им ЕИБ берет на себя функцию предоставления дополнительного финансового плеча в проекты в совокупном объеме €63 млрд.

Поскольку индикативная цель фонда – привлечение пятикратного частного финансирования на свои вложения, то выходит, что частные спонсоры должны поучаствовать в проектах на гигантскую сумму, которая будет проинвестирована в европейскую инфраструктуру, в общем и так находящуюся на весьма неплохом уровне.

В лучших традициях кейнсианского подхода европейцы считают, что инвестиции в инфраструктуру – оптимальный способ «разбудить» экономику и заставить ее двигаться вперед, причем еще и разделив риски такого процесса с частной стороной.

Россия также может воспользоваться аналогичными европейскими или южноамериканскими рецептами, в соответствии с которыми стоит отделить проекты, имеющие внебюджетный потенциал, от остальных, высвобожденные средства направить на социальные или иные неокупаемые проекты, а остальные запустить на внебюджетных началах, соинвестируя совместно с частными игроками, установив целевой порог ожиданий по соотношению публичных и частных вложений.

Переводя на язык отечественных бюджетных процедур, можно сказать, что федеральным и региональным властям, возможно, стоило бы предпринять усилия по внедрению более проектоориентированного подхода к формированию бюджетных трат, предусматриваемых ФЦП и ФАИП. Ни для кого не секрет, что формирование госпрограмм зачастую, несмотря на все дежурные заверения, происходит без реальной взаимоувязки между государственными и частными средствами, инвестируемыми в смежные проекты. Формальные документы вроде соглашений о намерениях могут при этом заключаться, но никаких юридических обязательств не вызывают. О долговечности таких конструкций, наверное, говорить не приходится, поскольку живут они до первого политического «встречного ветра».

Выходит, что реальное соотношение между государственными и частными инвестициями удручающе перекошено в сторону первых. Власти в большинстве случаев вынуждены просто покрывать объем средств, необходимый для создания той или иной инфраструктуры, из кармана налогоплательщиков. А могли бы предоставлять только часть денег – своеобразное стартап-финансирование, условие которого в том, что остальные вложения будут со стороны частных компаний. В таком случае одной и той же суммы хватило бы на запуск большего количества проектов.

Кроме того, государство заинтересовано в том, чтобы увеличивать поток проектов, поставляемых на рынок. Способов не так уж и много. Или выделять значительные средства на нулевую стадию подготовки проектов для вынесения на инвестиционный конкурс. Это будет означать выделение бюджетных ассигнований на эти цели минимум раз в сто больших по сравнению с пиком подобных расходов 2012–2013 гг. И это не просто звучная фраза или красивая цифра, а реальная потребность, причем подсчитанная исходя из минимальных ожиданий.

Другой вариант – подогревать и стимулировать частную инициативу в этой сфере, например создание посевных венчурных фондов (фондов препарации проектов). Ну, или находить какой-то компромисс между двумя этими опциями.

Таким образом, разделив проекты на полностью коммерческие, социальные и частично коммерческие, введя проектный подход к формированию ФЦП и ФАИП, обязав и в их рамках заключать юридически обязывающие соглашения, стимулируя вывод на рынок кратно большего количества проектов, «доживающих» до стадии конкурса, можно будет говорить о том, что минимально необходимые изменения в части бюджетной политики совершены.

Стоит иметь в виду, что зачастую складывается ситуация, при которой власти понимают, что с содержанием или развитием того или иного объекта нет возможности по совокупности причин справиться своими силами. В таком случае возникает дилемма: оставить проблему до лучших времен или приватизировать объект. В последнее же время все чаще случается так, что возможность заключить концессионное соглашение начинает рассматриваться как вполне действенная альтернатива приватизации.

Размышляющие об этом чиновники в основном фокусируют свое внимание на том, что не происходит перехода права собственности – имущество и земля по-прежнему остаются государственными или муниципальными. Частная компания проинвестирует в предмет соглашения в достаточно сжатые сроки, поэтому можно относительно быстро предъявить функционирующий «результат» принятого решения. Кроме того, посредством внебюджетных инвестиций имущество приводится в порядок, начинает по-новому функционировать, как следствие растет его капитализация на тот случай, если в перспективе будет все-таки принято решение о его приватизации. По совокупности этих и ряда иных причин мнение о том, что в отечественном праве и практике существует инструмент, который может быть вполне убедительной альтернативой приватизации, постепенно занимает все более значимое место в рассуждениях чиновников из числа тех, кто имеет опыт работы с инструментарием ГЧП.