Дмитрий Виташов - Бюрократия без боли. Новые практики госуправления

Поэтому по факту в государственных органах в среднем пять-восемь уровней управления. В наиболее крупных могут вводиться дополнительные уровни, а в небольших — сокращаться. Так, в МВД и Генпрокуратуре России главные управления, подчиненные руководству ведомств, делятся на управления, которые, в свою очередь, делятся на отделы. А в Росархиве бо́льшая часть структурных подразделений — отделы, которые подчиняются напрямую руководству ведомства.

При этом во многих ведомствах наряду с центральным аппаратом существуют еще и территориальные подразделения. По отношению к ним подразделения центрального аппарата реализуют штабные полномочия, обобщая информацию для доклада руководству, готовя проекты решений по организации работы. При этом центральный аппарат самостоятельно выполняет и линейные функции — например, оказывает государственные услуги, информирует граждан по вопросам деятельности ведомства.

Еще больше оргструктуру усложняет нарушение стандартной нормы управляемости в 7 ± 2 подчиненных [33] Так называемое правило Джорджа Миллера. (См.: Miller G. A. The Magical Number Seven, Plus or Minus Two // Psychological Review. — 1956. — Vol. 63. — P. 81–97.) . Заместители руководителей ведомств часто управляют деятельностью всего двух-трех департаментов [34] Согласно сведениям об оргструктуре, размещенным на портале ведомства, бо́льшая часть заместителей министра энергетики курируют только по два департамента. В Минстрое России, созданном в конце 2013 г., из шести заместителей министра трое курируют по одному департаменту, а остальные — по два. В Минобрнауки России у заместителей министра в подчинении два-три департамента. . Известны примеры, когда в подчинении находился всего один департамент, у которого при этом имелось собственное руководство. В департаментах и управлениях количество заместителей иногда сопоставимо с числом отделов. Встречаются отделы, в которых на двух-трех исполнителей приходится два руководителя (начальник и заместитель) [35] Так, согласно приказам, утверждающим оргструктуры, в Департаменте государственной службы и кадров Минюста России имеется отдел, в котором на три должности исполнителей приходится два руководителя. Аналогичная ситуация и в ряде других департаментов министерства. Подобные подразделения есть и в Минкультуры России, Росавиации, Росохранкультуре, а также в органах власти регионального уровня. .

Подобное нарушение нормы управляемости не может быть рационально обосновано. Снижение числа подчиненных допустимо только тогда, когда управляемая деятельность сложна и не структурирована. В условиях хаотичности каждое решение уникально и требует много времени на анализ и принятие. Но в любом случае это количество не должно быть менее четырех человек. Одновременно нужно начинать структурировать деятельность. Тогда трудозатраты снижаются и число подчиненных должно возрастать. Современные исследования обосновывают верхний предел в 26 подчиненных — при наличии эффективных управленческих и информационных технологий [36] Соответствующие расчеты см.: Тысленко А. Г. Менеджмент. Организационные структуры управления: учебно-практическое пособие. — М.: Альфа-Пресс, 2011. — С. 237–250. . Чем лучше отлажены процессы, тем больше норма управляемости.

Но на практике часто действуют другие закономерности, не связанные с принципами эффективного управления. Новые подразделения и руководящие должности в ряде случаев создают искусственно, исходя из личных представлений руководства госоргана или под конкретных людей. Отделы преобразуются в департаменты, создаются новые должности заместителей, подразделения дробятся.

Корректировка оргструктуры с учетом потенциала конкретных руководителей иногда действительно целесообразна. Исходя из их компетенций, можно и нужно менять подчиненность подразделений или объем порученных функций. Но делать это следует только на основе комплексной оценки архитектуры системы управления и компетенций сотрудников, а не личного отношения.

Нарушение этого принципа приводит к тому, что хороший человек, но плохой руководитель неизбежно проваливается. Со временем с работой, которую выполняли пять человек, не справляются и 50, но при этом никто не может четко определить ожидаемый и фактический результат. Иронически эту закономерность описал Сирил Паркинсон: «Количество служащих и объем работы совершенно не связаны между собой. Число служащих возрастает по закону Паркинсона, и прирост не изменится от того, уменьшилось ли, увеличилось или вообще исчезло количество дел» [37] Паркинсон С. Н. Законы Паркинсона: сборник / Пер. с англ. — Минск: Попурри, 2003. — С. 8. .

Чаще всего растут штабные структуры, в том числе центральные аппараты ведомств. Они обеспечивают управленческую деятельность руководства и поэтому имеют большое влияние. Именно они докладывают предложения по оценке работы подразделений, а также свою позицию по оптимизации процессов и организационной структуры. Подобное расширение формирует несбалансированную структуру со сложными внутренними связями. Любое новое подразделение или руководящая должность увеличивают количество согласований, запросов, отчетов для остальных. В итоге результативность укрупненных подразделений повышается, а эффективность управленческой системы в целом снижается.

При этом создать подразделение гораздо сложнее, чем впоследствии его упразднить. И даже в случае оптимизации сокращают в первую очередь исполнителей, а не руководителей, что не снижает сложность системы управления и коммуникаций в целом.

В результате появляется первый фактор неэффективности организационной структуры — избыток управленческого аппарата . Он влечет за собой феномен «самозанятости», когда функционально ненужные руководители оправдывают свои должности тем, что создают себе и окружающим бессмысленные задачи. Усложняют работу там, где нужно упрощать. Занимаются многократными стилистическими правками документов, дублируют контроль других руководителей, инициируют написание дополнительных докладных записок, справок и запросов, требуют идеального исполнения неактуальных задач. Вместо одобрения стандартных форм решений каждый раз создают их заново.

Обычный ответ об отсутствии предложений может иметь более десятка вариантов написания. «На Ваш запрос №… сообщаем, что предложений не имеем», «Ваш запрос №… рассмотрен. Предложений не имеется», «Поступивший в наш адрес запрос №… рассмотрен. Сообщаем об отсутствии предложений в части своей компетенции» и т. д. При этом каждый согласующий руководитель будет править документ по-своему. Зачастую по мере прохождения по иерархии текст неоднократно получает прямо противоположные редакции и нередко возвращается в первоначальное состояние. В основе такого поведения лежит противоречие между отсутствием объективно необходимой загрузки и потребностью демонстрировать свою значимость. Практика показывает, что когда у руководителя есть реальная работа и от него требуется конкретный результат в фиксированные сроки, то времени на «литературное творчество» у него не остается.