Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Другим примером участия гражданского общества в мониторинге госзакупок могут служить пакты добропорядочности, структура которых была разработана Transparency International в 1990-х гг. Этот документ представляет собой официальное соглашение между учреждением, осуществляющим госзакупки, и претендентами на контракты. Все участники пакта обязуются «отказаться от уплаты, предложения, требования и получения взяток, а также от вступления в сговор с конкурирующими претендентами с целью получения контракта либо в ходе его реализации». Для надзора за соблюдением такого взаимного соглашения привлекаются третьи стороны. По существу, пакт добропорядочности призван гарантировать как претендентам, так и госструктурам уверенность в том, что никто из участников не ведет двойную игру и что весь процесс действительно объективен и беспристрастен.

Эффективность пакта добропорядочности зависит от того, на какой стадии осуществления госзакупок он подписывается. В идеале антикоррупционные обязательства должны приниматься уже на этапе планирования и охватывать такие направления, как проектирование, строительство, монтаж и эксплуатация объектов, не ограничиваясь только предварительным отбором претендентов, проведением тендера и заключением контракта. Если пакт добропорядочности вступает в действие на начальном этапе реализации проекта и заканчивается только после его завершения, это позволяет обеспечить эффективный и регулярный контроль на протяжении всего процесса.

Пакт добропорядочности устанавливает единые для всех правила игры, гарантируя компаниям, что их конкуренты не прибегают к взяткам. Государство выигрывает не только благодаря повышению прозрачности и сокращению коррупции, но и за счет роста эффективности процесса госзакупок. Таким образом, экономическую выгоду получает и правительство, и страна в целом. В настоящее время пакт добропорядочности, разработанный Transparency International, используется как минимум в 14 государствах (Transparency International, 2002). Образцами полноценного и успешного применения этого документа могут служить, в частности, Аргентина и Колумбия (опыт Аргентины см. в примере 9.6).

В 2000 г. аргентинский муниципалитет Морон проводил тендер на оказание услуг по уборке мусора общей стоимостью $48 млн. Одним из условий тендера было подписание пакта добропорядочности. Его подготовили в соответствии с рекомендациями и материалами международной конференции, которая прошла в столице Колумбии Боготе в 2000 г. За основу был взят последний аналогичный пакт, подписанный в Колумбии. Все четыре участника тендера, прошедшие предварительный квалификационный отбор, подписали пакт добропорядочности, тем самым взяв на себя обязательства, направленные на устранение причин коррупции. Аргентинское отделение Transparency International – Poder Cuidadono – контролировало соблюдение условий пакта в ходе оценки тендерных предложений, заключения и реализации контракта. За нарушение положений контракта предусматривались санкции в размере до 10 % от его стоимости, а также запрет на участие в государственных тендерах сроком на пять лет. Слушания по обсуждению тендерной документации и условий контракта посетили более 500 человек, которые могли предлагать изменения в те или иные документы. После этого тендерная документация была опубликована в Интернете. Помимо устранения возможностей для коррупции пакт добропорядочности позволил сэкономить средства: стоимость заключенного контракта составила $32 млн вместо первоначально запланированных $48 млн.

Средства массовой информации, а также национальные и международные неправительственные организации играют важную роль в контроле и выявлении коррупции. Журналистам необходимо знать особенности процесса госзакупок, чтобы лучше понимать возможные проблемы и отслеживать их возникновение. В связи с этим национальное законодательство должно включать в себя закон о свободе информации, который гарантирует гражданам, надзорным структурам и СМИ доступ к сведениям о том, какие компании и на каких условиях заключают контракты и какова стоимость этих контрактов {200}. Трудно переоценить значимость публикаций, освещающих коррупционные действия отдельных лиц и компаний, для снижения уровня коррупции в целом (Zucker, 2004) {201}.

Неправительственные организации также могут играть важную роль в разъяснении вреда, наносимого коррупцией, и необходимости борьбы с нею. Например, на Филиппинах была создана структура под названием Procurement Watch Inc. (PWI) для разъяснения организациям гражданского общества, представителям СМИ, политикам, госслужащим и населению в целом преимуществ эффективной некоррумпированной системы госзакупок и предложений по изменению законодательства. Широкая пропаганда была необходима, чтобы обеспечить поддержку предложенному законопроекту (Campos and Syquia, 2006). После его принятия PWI начала проводить обучающие семинары для неправительственных организаций, планирующих осуществлять мониторинг тендеров по госзакупкам в своих регионах, для СМИ и для мелких и средних предприятий, заинтересованных в получении государственных контрактов. Опыт работы PWI показывает, что и в других развивающихся странах неправительственные организации могут взять на себя аналогичные функции с целью продвижения реформ системы госзакупок.

В некоторых международных финансовых институтах созданы следственные подразделения для выявления фактов внутреннего и внешнего мошенничества и коррупции. Однако эти институты не делятся сведениями друг с другом и не применяют коллективных санкций. В свое время двое из авторов предложили разработать для этих структур программу информационного обмена, координируемую «международным центром обмена информацией о коррупции» (Ware and Noone, 2005). Такой центр мог бы обрабатывать сведения, необходимые для принятия коммерческих и кредитных решений, проведения расследований и содействия национальным правоохранительным органам. Кроме того, данные могли бы использоваться для коллективных действий в отношении коррумпированных режимов, компаний и отдельных лиц. На сегодняшний день эти инициативы наталкиваются на серьезные бюрократические и политические препятствия. В частности, институты могут заявить, что санкции, введенные их коллегами, обусловлены политическими мотивами, и отказаться от коллективных действий. Или же один из институтов может проигнорировать выводы другого из опасения, что следствие было проведено недостаточно объективно и тщательно. Подобные проблемы решаются путем активного обмена информацией между институтами и предоставления каждому из них права «самостоятельно проверять выводы другого института и делать независимые заключения». Об этом пишут Уэр и Нун (Ware and Noone, 2005, р. 42), добавляя, что коллективные действия могли бы предотвратить некоторые крупнейшие аферы, связанные с государственными закупками.