Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Существуют три ключевых фактора, влияющих на систему государственных закупок и способных создавать или усиливать риск коррупции: эффективность управления бюджетом, эффективность управления персоналом и профессионализм сотрудников. Вопросы управления бюджетом рассмотрены в главе 8. Второй и третий факторы затрагиваются в нескольких главах, однако имеет смысл более подробно остановиться на них применительно к сфере государственных закупок.

Во многих развивающихся странах реформирование государственной службы сталкивается с серьезными проблемами, а донорская помощь в поддержку реформ не приносит обнадеживающих результатов (Nunberg, 1997; Manning and Parison, 2004). Процедуры найма на работу, продвижения по службе и назначения на должность в большинстве случаев расплывчаты, но даже при наличии четких правил, регулирующих кадровые вопросы, эти правила часто игнорируются в угоду политическим соображениям. Решения о назначении на должность редко принимаются на основе результатов работы сотрудника. Все это создает почву для процветания семейственности и покровительства. Постепенно может формироваться своего рода неофициальный рынок государственных должностей, «стоимость» которых определяется их потенциальными коррупционными доходами. В сфере государственных закупок такая ситуация предполагает «приобретение» должностей главных инженеров, внутренних и внешних аудиторов и прочих специалистов, чьи служебные обязанности дают возможность участвовать в коррупционных сделках (Trepte, 2005).

Отправной точкой для противодействия коррупции в сфере госзакупок может стать реформа государственной службы в целом. Чтобы сформировать эффективную систему госзакупок с низкими побудительными мотивами для коррупции, необходимо укреплять подотчетность, создавать рыночные механизмы привлечения на государственную службу наиболее конкурентоспособных и высококвалифицированных кадров и внедрять нормы служебной этики, провозглашающие приоритет общественных интересов над личными (Odhiambo and Kamau, 2003). Кроме того, такая система предусматривает достойную оплату труда с целью поддержания кадрового потенциала (OECD, 2005, р. 12). Также необходимо обеспечивать независимость государственных служащих в вопросах госзакупок, препятствовать давлению со стороны высокопоставленных политиков и создавать возможности для принятия взвешенных решений, исходя из реальных достоинств претендентов и на основе применения установленных правил.

Проблема профессионализма сотрудников – еще один фактор, который заслуживает внимания, но часто упускается из виду при разработке антикоррупционных мер. Если персонал не имеет необходимой подготовки и опыта в области госзакупок, аудита, бухучета и отчетности, то процесс осуществления государственных закупок будет неэффективным и полным противоречий (а следовательно, непрозрачным). Это также создает возможности для возникновения коррупции. В качестве примера можно привести случаи, когда подрядчики дают взятки за то, чтобы добиться от государственного заказчика оплаты работ. Повышение качества базовой и последующей подготовки государственных служащих и представителей частного сектора в области правил и механизмов процесса закупок чрезвычайно важно для поддержания эффективной системы государственных закупок (Burton, 2005, р. 28). Такая подготовка должна включать в себя ознакомление с методами выявления подозрительных схем, которые могут свидетельствовать о коррупционных действиях при осуществлении госзакупок (Sacerdoti, 2005). Качественная подготовка и четкая постановка задач способствуют повышению эффективности и усилению подотчетности.

Эффективная борьба с коррупцией в сфере государственных закупок требует комплексного подхода, выходящего за рамки средств контроля и предусматривающего воздействие на проблему с разных сторон. В данном разделе описываются некоторые перспективные меры, способные обеспечить снижение коррупции в сфере госзакупок. В целом их можно разделить на две группы: меры на уровне поставщиков и на уровне потребителей. И в том, и в другом случае речь идет о контроле, отчетности и правоприменении. Первая группа мер помогает повысить эффективность внутренних процессов, вторая направлена на поддержку и усиление эффекта первой группы мер.

Как показывает практика, значительным потенциалом снижения коррупции обладают следующие меры воздействия: создание электронной системы государственных закупок, проведение судебно-бухгалтерских экспертиз, выборочное применение правовых санкций и использование механизмов добровольного раскрытия информации.

Пожалуй, одним из самых перспективных новшеств в области государственных закупок является использование информационных технологий. При наличии необходимой правовой и регулятивной базы, достаточной квалификации персонала и поддержке со стороны политического руководства ИТ-решения в сфере госзакупок (т. е. электронная система государственных закупок) способны обеспечить рост конкуренции, усиление прозрачности, снижение административных расходов, повышение эффективности работы государственных органов и содействие в борьбе с коррупцией {194}. Например, использование электронной доски объявлений для публичного размещения тендерных приглашений существенно снижает вероятность сговора. Результаты полевых исследований Всемирного банка в отношении коррупции в собственных проектах показывают, что в ряде стран компании разработали своего рода круговую систему, которая позволяет каждой из них поочередно становиться «победителем» тендера. Но для того, чтобы сговор имел смысл, количество фирм, проявляющих интерес к контракту, должно быть ограниченным. Чем их больше, тем меньше размер побочных выплат, которые может предложить «победитель», и тем ниже интерес претендентов к вступлению в сговор.

В одном из случаев, известных авторам, несколько компаний и чиновники муниципалитета договорились с местной ежедневной газетой, чтобы в течение двух недель она делала по два выпуска в день – специальный и обычный. Объявления о проведении тендера на заключение муниципального контракта публиковались в специальном выпуске, весь тираж которого скупался указанными компаниями. Специальный выпуск создавал видимость соблюдения требований закона о том, чтобы объявление о тендере публиковалось в газете как минимум регионального уровня на протяжении двух недель, однако в итоге никто, кроме участников сговора, не знал о контрактах. Использование электронной доски объявлений препятствует появлению такого рода схем и увеличивает потенциальное число претендентов по каждому контракту, снижая риск сговора.