Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Правильно выстроенная электронная система государственных закупок может расширить возможности госорганов по осуществлению контроля и подготовки отчетности и, таким образом, повысить качество надзора за процессом госзакупок. Кроме того, надзор можно усилить благодаря выборочному проведению судебно-бухгалтерских экспертиз. В сфере государственных закупок аудит является рутинным средством контроля. Вместе с тем в большинстве случаев аудит фокусируется на средствах контроля процесса и не позволяет выяснить, действительно ли средства расходуются целевым образом. В связи с этим имеет смысл дополнить традиционный аудит методами судебной экспертизы. Эти методы позволят аудиторам выйти за рамки документов и проверить, например, подлинность счетов, выставленных подрядчикам, или факт поставки и использования материалов, указанных в счетах. Для этого может потребоваться проведение выездных проверок с целью выяснения, существует ли компания-подрядчик в действительности или является фиктивной. Случайный выбор объектов проверки заставляет потенциальных мошенников остерегаться, в результате чего их ожидаемая выгода (а также желание участвовать в коррупционных действиях) снижается.

Отчетность и аудит играют важную роль при выявлении коррупционных сделок, повышая вероятность разоблачения. В свою очередь, эффективная правоприменительная практика повышает вероятность наказания {195}. В основе такой практики лежит деятельность независимых следователей, наделенных полномочиями по анализу существующих и будущих контрактов. Необходима система, обеспечивающая рассмотрение жалоб, проведение расследований, привлечение к ответственности, использование судебно-обвинительных механизмов и разработку коррективных мер.

Однако не все страны имеют возможность создать такую систему. Поэтому необходимо, чтобы международные финансовые институты, такие как Всемирный банк, Межамериканский банк развития и Европейский банк реконструкции и развития, сформировали эффективный независимый следственный аппарат. В адрес этих институтов поступает огромное количество жалоб, поэтому руководители их следственных подразделений могут самостоятельно выбирать объекты для проведения расследований и максимально эффективного применять правовые санкции. Обнародование и наказание нарушений, допущенных фирмами – крупными и мелкими, узкоспециализированными и многоотраслевыми, – способно дать сильный сдерживающий эффект, побуждающий компании принимать профилактические меры для уменьшения риска коррупции в своей деятельности.

В дополнение к правовым санкциям международные финансовые институты могут разрабатывать механизмы добровольного раскрытия информации, позволяющие подрядчикам сообщать о фактах мошенничества и коррупции в своей деятельности {196}. Подрядчик, своевременно предоставивший полную и точную информацию о коррупции, не лишается права участвовать в будущих тендерах (Ware and Noone, 2005).

Привлечение к сотрудничеству лиц, замешанных в противоправных действиях, в обмен на отмену или смягчение санкций против них становится все более популярным. Это объясняется преимуществами, которые инсайдер дает правоохранительным органам, предоставляя подробные сведения о схеме мошенничества. Практика смягчения санкций в обмен на раскрытие информации все чаще узаконивается в правовых системах разных стран мира. В число государств, которые гарантируют снисхождение идущим на сотрудничество лицам, входят Аргентина, Бразилия, Италия, Косово (Сербия), Пакистан, Польша, США и Франция {197}. В декабре 2005 г. вступила в действие Конвенция ООН против коррупции, которую подписали 140 и ратифицировали более 45 государств-участников. Эта конвенция создает важный прецедент, прямо призывая государства рассмотреть возможность реализации механизмов добровольного раскрытия информации {198}.

В отличие от следственных действий, которые сами по себе предполагают, что преступление уже совершено, мониторинг позволяет тщательно наблюдать за процессом государственных закупок с самого начала, тем самым препятствуя возникновению коррупции. В роли независимых контролеров выступают специалисты по вопросам управления, которых нанимают частные компании или назначают регулирующие органы для мониторинга ключевых функций. Эти специалисты, осуществляющие надзор, играют все более важную роль в борьбе с мошенничеством и коррупцией {199}. Услуги контролеров за ходом государственных закупок стали использоваться шире даже в Соединенных Штатах. Министерство обороны США и Комиссия по ценным бумагам и биржам прибегают к помощи контролеров для наблюдения за деятельностью подрядчиков, чьи сотрудники участвовали в противоправных или коррупционных действиях в прошлом (Zucker, 2004). В развивающихся странах привлечение таких специалистов может оказаться перспективным для противодействия коррупции даже в условиях слабой правоприменительной практики.

В странах, где коррупция в сфере госзакупок широко распространена, полезными внешними союзниками в борьбе с этим бедствием могут стать организации гражданского общества. На разных участках цепочки государственных закупок можно привлекать к содействию наиболее подходящие организации такого рода. Например, если в стране существуют солидные ассоциации подрядчиков или инженеров-строителей, есть смысл обратиться к ним за помощью при реализации дорожных проектов. Их представители могут следить за тем, как осуществляется выбор и планирование проекта, а также оценивать конечный результат – выполнен ли проект с соблюдением необходимых строительных норм, оказался ли он экономически выгодным, соответствует ли он прочим требованиям контракта. Если при местном или региональном университете есть технологический колледж, то его студенты могут участвовать в мониторинге в рамках преддипломной практики. На стадии проведения тендера и осуществления оплаты наиболее целесообразно привлекать к мониторингу неправительственные организации антикоррупционной направленности, имеющие опыт в сфере госзакупок (например, местные отделения Transparency International). Религиозные организации также способны осуществлять мониторинг на этом этапе. Такие независимые контролеры могут получать статус наблюдателя в тендерных комитетах.