Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

В чрезвычайных или постконфликтных ситуациях может возникать острая необходимость ускорить поступление ресурсов в какой-либо регион. В связи с этим использовать стандартную процедуру, в которой можно выявить коррупционные уязвимости, при осуществлении экстренных госзакупок порой нецелесообразно {205}. В чрезвычайной ситуации средства на государственные закупки должны выделяться как можно скорее, но это не отменяет необходимости контроля целевого использования средств. В условиях природных или техногенных катастроф, когда с целью ускорения финансирования процедуры предварительного контроля упрощаются, возрастает значимость постоянного мониторинга и последующего применения правовых санкций.

После разрушительного цунами в Индийском океане в декабре 2004 г. поступило много заявлений о коррупции на различных уровнях. В частности, сообщалось о том, что продовольствие, предназначенное для раздачи пострадавшим, передается владельцам магазинов для продажи или распределяется между чиновниками; что военные берут мзду с проезжающих грузовиков с гуманитарной помощью; что местные чиновники забирают себе часть зарплаты работников в обмен на трудоустройство (Batha, 2005; Harvey, 2005). Отмечались случаи, когда люди регистрировались в качестве пострадавших в двух или трех районах, чтобы дважды или трижды получить компенсацию за утраченное имущество {206}. Некоторые извлекают выгоду из стихийных бедствий так же, как компьютерные хакеры извлекают выгоду из незащищенности компьютерных сетей.

Один из серьезных фактов коррупции в индонезийской провинции Ачех был связан с некачественным строительством убежищ для лиц, оставшихся без крова в результате цунами. Эти убежища представляли собой длинные деревянные бараки. Чтобы сэкономить на строительстве, подрядчик не крепил деревянные конструкции к бетонному фундаменту. Бетон содержал больше песка и меньше цемента, чем требуется по технике безопасности. К тому же фундаменты закладывались недостаточно глубоко. Другими словами, подрядчик просто украл выделенные деньги для собственного обогащения или для дачи взяток чиновникам (возможно, и то, и другое), тогда как пострадавших запихнули в небезопасные жилища, сделав их дважды пострадавшими {207}.

В 2005 г. группа экспертов, финансируемая многосторонними банкам развития, выехала в Индонезию для изучения способов сокращения коррупции при проведении гуманитарных операций. Эта группа выявила ряд факторов, способствующих возникновению коррупции в посткатастрофических ситуациях, в частности:

• безотлагательность действий на этапе спасательной операции, когда основным приоритетом является спасение человеческих жизней;

• логистические трудности с доставкой гуманитарной помощи нуждающимся;

• массовый приток денежных средств из разных источников, превосходящий возможности органов страны-получателя по эффективному выполнению снабженческих и финансовых функций;

• дезинтеграция административно-контрольной системы на местах;

• несогласованность функций, когда некоторые доноры настаивают на самостоятельном управлении финансами и госзакупками;

• разрушение нормальных рынков товаров и услуг;

• особые правила и требования, выдвигаемые донорами в качестве условий получения гуманитарной помощи;

• незнание донорами местных реалий.

Для управления этими повышенными коррупционными рисками предлагаются следующие меры: внедрение прозрачных систематических процедур анализа потребностей; привлечение пострадавших к анализу и принятию решений; создание специальных управленческих систем для оценки и упорядочения всей предлагаемой и поставляемой гуманитарной помощи, чтобы привести ее в соответствие с выявленными потребностями; координация усилий доноров по разработке единых подходов и рекомендаций в области госзакупок; создание каналов для информирования о возможных фактах коррупции (ADB/OECD/Transparency International, 2005).

В Соединенных Штатах тысячи жителей были вынуждены покинуть свои дома в конце августа 2005 г., когда на побережье Мексиканского залива обрушился ураган «Катрина». Стремясь помочь как можно большему количеству людей, американский Красный Крест поспешно раздавал деньги пострадавшим гражданам и семьям, обращавшимся с просьбой о помощи. К сожалению, были случаи фальсификации заявок в рамках преступных схем, направленных на хищение гуманитарных средств (CNN, 2005). Таким образом, даже в развитых странах, таких как США, стихийные бедствия открывают колоссальные возможности для коррупционеров. Однако в отличие от развивающихся стран Соединенные Штаты обладают мощной правоприменительной системой, позволяющей разоблачать и наказывать мошенников, пользующихся вынужденным ослаблением контроля (Yen, 2005). В развивающихся странах отсутствует не только эффективный предварительный контроль, но и практика последующего применения правовых санкций, что создает поистине райские условия для коррупции.

Опыт ликвидации последствий цунами в Азии и урагана в США однозначно свидетельствует о том, что в нашем распоряжении до сих пор нет действенного механизма, способного предотвратить коррупцию при оказании гуманитарной помощи в чрезвычайных ситуациях.

Присвоение государственных средств и нецелевое использование государственного имущества – эти коррупционные схемы имеют лишь косвенное отношение к госзакупкам, но заслуживают не меньшего внимания.

О присвоении государственных средств речь идет в тех случаях, когда чиновники разворовывают деньги, выделяемые на реализацию государственных проектов. При этом используются различные методы, вплоть до прямого выписывания чеков себе или своим родственникам. Платежи обычно совершаются по сфальсифицированным счетам или путем включения в платежную ведомость фиктивных работников. Иногда присвоенные средства направляются на строительство зданий и сооружений, которые предназначены не для общественного, а для личного пользования.

Нецелевое использование государственного имущества имеет место в тех случаях, когда госслужащие пользуются служебными автомобилями, самолетами, компьютерами, кредитными картами и помещениями для получения личной выгоды, в интересах своей политической партии или в интересах своих знакомых. Спектр таких злоупотреблений простирается от «мелочей» вроде эксплуатации офисных компьютеров и оргтехники до использования самолетов для частных увеселительных мероприятий. Однажды авторам довелось участвовать в расследовании по факту использования государственного реактивного самолета в личных целях. В бортовом журнале и в официальном запросе на разрешение рейса этот полет, обошедшийся налогоплательщикам в сотни тысяч долларов, был обозначен как «трансконтинентальный перелет в целях навигационного обучения». Бывают случаи, когда чиновники злоупотребляют должностным положением, приспосабливая проекты под свои личные интересы. Например, государственные координаторы проекта развития городского транспорта могут организовывать строительство дорог или размещение автобусных остановок таким образом, чтобы создать благоприятные условия для принадлежащих им компаний или для своих родственников.