Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

По рабочему определению, принятому Группой Всемирного банка, коррупция – это «злоупотребление государственными финансами и/или должностными полномочиями с целью получения личной или политической выгоды». Коррупционная практика в транспортном секторе процветает в случае слабых институтов, но их слабость не всегда ведет к коррупционной практике. Например, во время формирования бюджета организации могут завышать свои потребности, искажать приоритеты или неточно определять программы и проекты и рассчитывать их стоимость – все это ведет к неэффективности, но не обязательно к коррупции (дискуссию о правовом статусе различных внешне подозрительных действий см. в Søreide, 2005). Таким образом, важно различать коррупцию – намерение и действие, связанные со злоупотреблением должностными полномочиями с целью извлечения личной выгоды, – и институциональные недостатки, ведущие к расточительности и неэффективности (которые также могут открывать возможности и даже создавать мотивы для поведения, направленного на извлечение ренты, и политической предвзятости). В данной главе подробно рассматривается эта разница, так как существует тесная связь между плохим управлением, недостатками процессов и злоупотреблениями, приватизацией государства и административной коррупцией, специфичной для каждого проекта. При борьбе с коррупцией отмеченное выше различие становится важным, так как действия зависят от того, что является источником проблемы: некомпетентность или коррупция. Меры, ориентированные на контроль соблюдения законов, могут воздействовать только на конечные проявления, а следовательно, в долгосрочном плане необходим более широкий подход к вопросу добропорядочности в секторе и воздействие на источники коррупции и некомпетентности.

Спектр взаимодействий управление – коррупция в дорожном секторе демонстрирует тесную связь между приватизацией государства на уровне страны и сектора, масштабом управленческих ошибок на уровне агентства и отделов и административной коррупцией на уровне проекта. В широком плане анализ и меры воздействия на управленческие ошибки охватывают все виды коррупционной деятельности, а также некоррупционные, но неэффективные процессы и системы. Приватизация государства – это манипулирование правилами, законами, политикой и государственными предприятиями, их использование в личных или политических целях. Приватизация государства является подвидом коррупционной деятельности, который часто ассоциируется с крупномасштабной коррупцией, так как связан со значительным извращением целей государственных предприятий, выборов или функций правительства, таких как процесс формирования государственного бюджета. Административная коррупция включает использование должностных полномочий или государственных средств в личных целях путем манипуляций с конкретными сделками. Именно такое поведение, включающее взяточничество, откаты и т. п., традиционно называют коррупционным.

В целом управленческие ошибки в транспортном секторе на уровне страны и сектора связаны с произволом в области принятия решений, с бесконтрольностью расходования государственных средств и в некоторых случаях с плохо определенными полномочиями. На уровне агентства управленческие ошибки в дорожном секторе обычно связаны с отсутствием надлежащих бизнес-процессов и механизмов, которые могут повышать эффективность и ограничивать свободу действий. Эти механизмы включают информационные технологии, а также инструменты автоматизированного планирования и финансирования и приложения, заменяющие индивидуальные дискреционные полномочия объективными критериями принятия решений, что затрудняет отвлечение средств на непредусмотренные или коррупционные цели и облегчает выявление коррупционных действий. На рис. 5.1 представлены уровни управленческих ошибок и коррупционной деятельности и некоторые типичные индикаторы.

Таким образом, коррупция в транспортном секторе включает в себя:

• приватизацию государства, часто в сочетании с крупномасштабной коррупцией на уровне страны и сектора, высокий уровень политических полномочий в сфере расходов на транспортную систему, плохо определенные функции предприятий и структур, а также использование государственных предприятий и ресурсов не по назначению. Крупномасштабная коррупция также ведет к приватизации законодательного процесса в транспортном секторе через агрессивное лоббирование, которое нередко связано с незаконным предоставлением льгот, откатами и откровенным взяточничеством;

• административную коррупцию, означающую приватизацию государственной цепочки поставок товаров и услуг, которые предназначены населению/налогоплательщикам, но используются не по назначению чиновниками. В транспортном секторе сюда относятся мелкие хищения материалов и оборудования; манипуляции с контрактами на работы, товары и услуги; предоставление частному сектору доступа к предприятиям железнодорожного, морского, воздушного или автомобильного транспорта и оказываемым ими услугам.

Коррупция в транспортном секторе связана с разнообразными формами стратегического поведения от незаконного влияния на процесс формирования бюджета и выбора проектов на уровне приватизации государства до различных способов получения ренты или «чего-нибудь ценного» в обмен на общественные блага, например разрешение на перевозку, контракт на строительство, право пользования или аренды (в таблице 5.1 перечислены подобные виды деятельности и их определения). В них могут участвовать чиновники всех уровней, от министров до офисных служащих. Административная коррупция почти всегда предполагает явную экономическую операцию, в то время как взаимодействие при приватизации государства может быть опосредованным, например в случае принятия министрами политики, выгодной для фирм, в которых они имеют долю. Даже в случае административной коррупции откаты могут быть отделены от административных решений, например получатель благ может оплатить обучение или другие услуги члену семьи чиновника. Большинство взяткодателей являются подрядчиками, частными фирмами или консорциумами фирм. Такие действия в большинстве, если не во всех, юрисдикциях считаются правонарушением, дающим основание для судебного преследования и наложения наказания по закону. Важно отметить, что, хотя коррупционные действия могут рассматриваться как отдельно взятые преступления, доказательная цепочка в целом нередко выявляет сложные связи с приватизацией государства. Кроме мелких хищений коррупция в транспортном секторе может сочетаться с административной коррупцией и приватизацией государства, включая приватизацию политики на законодательном уровне, что подтверждается отдельными «явными уликами» и поговоркой относительно шапки, горящей на воре. С точки зрения возможных решений это сигнализирует о необходимости интегрированного подхода с использованием внутренних систем контроля, расследований и внешнего мониторинга.