Ниал Фергюсон - Площадь и башня [Cети и власть от масонов до Facebook]

Финансовый кризис обнаружил еще одну особенность финансовой системы. Формально банки являлись, пожалуй, самыми регулируемыми организациями в финансовой системе. Однако многочисленным ведомствам, чья задача как раз и состояла в регулировании банков и их деятельности, почему-то не удалось предвидеть, что при кризисе ликвидности они просто посыплются, как костяшки домино. Одно из объяснений этой загадки – в том, что федеральное правительство выродилось в “административное” или “управленческое” государство (как его иногда называли) – иерархическое и бюрократическое по характеру своего функционирования, усердно производившее на свет все более усложненные правила, которые приносили не ожидаемые, а ровно противоположные результаты.

Рождение административного государства можно отнести к началу 1970-х годов, когда конгресс начал выдавать разрешения на учреждение новых регулирующих органов – таких как Агентство по охране окружающей среды и Комиссия по безопасности потребительских товаров. В 1950 году Свод федеральных нормативных актов США (US Code of Federal Regulation, CFR) занимал 23 тысячи страниц. С 1951 по 1970 год он удлинился на 21 тысячу страниц, с 1971 по 1990 год вырос еще на 62 тысячи страниц, а между 1991 и 2010 годами к нему добавилось еще 40 тысяч страниц [1188] DeMuth, ‘Can the Administrative State Be Tamed?’ 125. . При Джордже У. Буше конгресс расширил федеральные нормы и правила в отношении начального и среднего школьного образования (закон “Ни одного отстающего ребенка” 2001 года), финансирования выборов (закон Маккейна – Файнголда о реформе избирательных кампаний 2002 года), корпоративного управления (закон Сарбейнза – Оксли 2002 года) и рационального использования энергетических ресурсов (закон об энергетической независимости и безопасности 2007 года). Однако ни одна администрация не породила такого множества проектов законов и нормативов, как администрация Обамы во время его первого президентского срока [1189] Patrick McLaughlin and Oliver Sherouse, ‘The Accumulation of Regulatory Restrictions Across Presidential Administrations’, Mercatus Center, 3 August 2015. . Историю его президентства можно было бы коротко представить в виде бесконечных обещаний: увеличить занятость (создать “стимул”), снизить риск финансового кризиса и обеспечить всеобщее медицинское страхование. Каждая из этих инициатив приводила к значительному разрастанию административного государства. Закон Додда – Франка о реформировании Уолл-стрит и защите потребителей занял 848 страниц и привел к учреждению двух новых ведомств: Совета по надзору за финансовой стабильностью и Бюро защиты интересов потребителей [1190] Patrick McLaughlin and Oliver Sherouse, ‘The Dodd— Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act May be the Biggest Law Ever’, Mercatus Center, 20 July 2015. . Закон о защите пациентов и доступном медицинском обслуживании (Affordable Care Act, ACA, неофициально Obamacare) составил 961 страницу (вместе с законом об урегулировании здравоохранения и образования) и привел к созданию Независимого консультативного совета по платежам. Еще более громоздкими стали законы, составленные для осуществления проекта Транстихоокеанского партнерства – торгового соглашения между двенадцатью странами Азиатско-Тихоокеанского региона. В них было уже более 5554 страниц, больше двух миллионов слов, и в распечатанном виде они представляли собой чуть ли не метровую стопку бумаги.

Кроме того, и Obamacare , и закон Додда – Франка породили огромное множество новых правил и нормативов. После принятия ACA правительственные органы выпустили более сотни окончательных распоряжений, подробно объяснявших, как именно следует применять новые законы. Для одного только закона Додда – Франка законодателям потребовалось создать свыше четырехсот новых правил. Согласно одной оценке, этот закон мог увеличить объем нормативных ограничений для финансового сектора почти на треть – если этот процесс вообще когда-нибудь закончится [1191] McLaughlin and Greene, ‘Dodd – Frank’s Regulatory Surge’. . Чтобы получить некоторое представление о масштабе вспыхнувшей законотворческой эпидемии, давайте допустим, что каждая из 10 535 касавшихся здравоохранения страниц нормативов в Федеральном реестре содержит 1100 слов. Значит, всего там более 11 миллионов слов. Для сравнения: Великая хартия вольностей умещается на одном листе пергамента и содержит менее 4000 слов. Первоначальный вариант Конституции США был лишь чуть-чуть длиннее (если совсем точно – 4543 слова). А в Декларации независимости всего 1458 слов.

Какие же силы привели к расцвету административного государства? Почему Вашингтон выродился в какое-то гипертрофированное бюрократическое государство вроде того, что описано в фантасмагориях Кафки? Простой ответ мог бы быть таким: во всем виноваты юристы и бюрократы. Но ведь такие люди существуют уже давно, это известно всякому, кто читал Диккенса. Более правдоподобный ответ гласит, что такова цена, которую мы вынуждены платить за прошлые неудачи и огрехи. Быть может, во многих странах представительное правление и верховенство закона сгубило в ХХ веке именно невнимание к деталям. Быть может, “великие упростители” вроде Гитлера восторжествовали именно потому, что в документах вроде конституции Веймарской республики (хоть ее и не назовешь короткой – в ней насчитывались 181 статья и 10 тысяч слов) не говорилось открытым текстом, что уроженцам Австрии с усами щеточкой, судимостью и тягой к геноциду запрещено занимать должность канцлера? Однако можно найти и лучшее объяснение: во всем виновато коренное ухудшение стандартов и в законодательной области, и в управлении, которое мы наблюдаем почти во всех демократических странах, независимо от того, какой была их история в ХХ веке [1192] По словам Эндрю Халдейна, сто лет назад Банк Англии выступал с одним обращением в год. В одном только 2016 году он выступил с 80 обращениями, выпустил 62 рабочих документа, около 200 консультационных документов, почти 100 блогов и больше 100 статистических отчетов – в общей сложности около 600 публикаций и около 9000 страниц. (Прим. авт.) . Причина этого нескончаемого словоизвержения в том, что профессиональные политики стремятся скорее блеснуть красноречием, чем дойти до сути, СМИ после каждой неудачи орут без умолку, что нужно что-то делать, лоббисты следят за тем, чтобы мелкий шрифт всегда стоял на страже их шкурных интересов, а юристы только рады наживаться на всей этой несусветной неразберихе [1193] Howard, Life Without Lawyers . . Нам следовало бы больше тревожиться о последствиях такого положения дел, ведь речь идет не только о нудных нечитабельных постановлениях. Во-первых, преимущества остаются за владельцами корпораций, ведь только им по карману собственные отделы надзора за нормативно-правовым соответствием, а без них невозможно пускаться в плавание по морю бюрократического многословия. Во-вторых, существует риск системной неустойчивости, которая только возрастает с ростом общей сложности. Всякий, кто полагает, будто мировая финансовая система сделалась более устойчивой благодаря закону Додда – Франка, – оптимист. Не исключено, что дело обстоит ровно наоборот: ведь новые нормативы могли уменьшить способность властей справиться с проблемой последействия (например, массового отказа от незастрахованных краткосрочных обязательств) [1194] Scott, Connectedness and Contagion . . Между тем, по утверждению Фрэнсиса Фукуямы, сама законность демократической политики мало-помалу разрушается, потому что “влиятельные группы… фактически покупают политиков, жертвуя средства на их избирательные кампании и затем воздействуя на них лоббированием”. Этот процесс философ называет “репатримониализацией” [1195] Fukuyama, Political Order and Political Decay , 208. . Окостенелыми и при этом, похоже, не поддающимися реформам оказались многие политические институты: избирательная коллегия, предвыборная система, заумные правила сената и другие. Суды слишком вовлечены и в принятие политических решений, и в управление. При этом ни у кого нет внятного плана – как добиться порядка хоть в чем-нибудь [1196] Ibid., 35f. См., однако, Howard, Rule of Nobody , and White, Cass and Kosar, Unleashing Opportunity . .