Ричард Хаас - Мировой беспорядок

В значительной степени дальнейшее развитие мира будет зависеть от того, смогут ли ведущие державы современной эпохи выработать общий подход (или, по крайней мере, согласовать подходы) к пониманию легитимности и ее составляющих. Как и ранее, легитимность есть и содержание, и процесс. Основной подход к легитимности и, как следствие, подход к миропорядку должен учитывать традиционную, если угодно, классическую трактовку суверенитета, которая подлежит видоизменению с учетом вызовов и угроз новой эпохи. Государственный суверенитет должен оставаться в основании глобального миропорядка. Как неоднократно доказывало двадцатое столетие и как показали недавние события на Украине, мир, в котором границы нарушаются посредством применения военной силы (а также, все чаще, за счет использования других инструментов, например, кибернетической агрессии) есть мир повышенной опасности и нестабильности.

Однако подхода к миропорядку, опирающегося на уважение государственного суверенитета, явно недостаточно. Традиционное восприятие миропорядка, обсуждающее лишь права и прерогативы государства, становится все менее адекватными и даже опасным. Текущая реальность, отягощенная глобализацией, такова, что с точки зрения ее последствий мало что в мире остается локальным по воздействию. Мир как таковой не следует путать с Лас-Вегасом: происходящее где-то редко остается известным только там. Едва ли не все на свете – туристы, террористы, мигранты и беженцы, электронная почта, оружие, вирусы, доллары и парниковые газы – перемещается по множеству «транспортеров», разбросанных по планете глобализацией, и достигает самых отдаленных уголков земного шара. Многое из того, что исторически считалось внутренним делом, скрытым от посторонних глаз и имевшим место на территории суверенной страны, в настоящее время становится потенциально всемирным по своим масштабам и последствиям. А потому мы больше не можем позволить себе роскошь рассматривать все происходящее в другой стране как запретное.

Отсюда вытекает отказ не только от традиционного мышления, но и от осмысления основных политических и интеллектуальных вызовов международной системе, в которой доминирует государственный суверенитет. Традиционное мышление заключается в том, что суверенитет практически возведен в абсолют и что действия в пределах границ страны считаются прерогативой ее правительства. Важное (но разделяемое далеко не всеми) исключение из этого правила – это права человека и возможность того, что отдельные правительства, необоснованно ограничивающие доступ к этим правам, рискуют утратить ряд гарантий суверенности, которыми обычно располагают правительства и государства. В этом состоит суть доктрины «ответственности по защите» (R2P).

Я же предлагаю нечто принципиально иное: необходимо обсудить, принять и соблюдать такое определение легитимности, которое охватывало бы не только права, но и обязанности суверенных государств по отношению к другим правительствам и странам. Мир слишком мал и слишком взаимосвязан для того, чтобы национальные границы служили прикрытием для деятельности, которая по определению может негативно сказаться на тех, кто проживает вне этих границ. В моей терминологии речь о «суверенных обязанностях».

Понятие суверенной обязанности должно определять наше отношение к легитимности на современном этапе развития международных отношений. Поясню: суверенная обязанность принципиально отличается от понятия «суверенитет как ответственность», подразумевающего ответственность правительства перед гражданами страны – например, в случае, когда оно не в состоянии обеспечивать обещанную защиту, как бывает при задействовании механизма R2P [174] Francis M. Deng et al., Sovereignty as Responsibility: Conflict Management in Africa (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2006). . Неудивительно, что на данный механизм посматривают косо, с тревогой и подозрением, многие правительства, которые опасаются, что его возможно использовать против них по желанию стороны, придерживающейся враждебных намерений. Также можно ссылаться на него (как сделал Владимир Путин, якобы действуя от имени этнических русских, проживающих на Украине) в качестве оправдания для вмешательства во внутренние дела другой страны [175] Vladimir Putin, “Address by President of the Russian Federation”, Moscow, March 18, 2014, President of Russia, http://en.kremlin.ru/events/president/news/20605. . Подобное толкование возвращает нас в давние времена до Вестфальского договора. Даже сторонники R2P согласятся с тем, что механизм отнимает долю государственного суверенитета; кардинальное различие между сторонниками и критиками механизма заключается в их готовности (или нежелании) мириться с этим фактом – более конкретно, в готовности признавать, какими будут условия легитимного вмешательства и какой орган должен его санкционировать.

Повторюсь, суверенная обязанность есть нечто совершенно иное. Речь идет об обязанностях правительства перед другими правительствами и, через них, перед гражданами других стран. Два понятия – суверенитет как ответственность и суверенная обязанность – восходят к противоположным, нередко конкурирующим между собой традициям американской внешней политики. Первая – творение школы, которую корректно назвать идеалистической, или вильсоновской, школой, в честь президента Вудро Вильсона: он отстаивал права и свободы во всем мире в годы после Первой мировой войны, часто декларируя, что формирование внутренних условий развития и самой природы других обществ является главной целью Америки. К примеру, речь может идти о защите прав человека, о продвижении демократии или о предотвращении человеческих страданий. Эта философия находила свое воплощение в президентствах Джимми Картера, Рональда Рейгана и Джорджа Буша-старшего. Современные приверженцы такого мышления встречаются в обеих американских политических партиях; к слову, американские внешнеполитические дебаты все чаще ведутся не только между демократами и республиканцами, но и внутри партийных кругов.

Другая доминирующая внешнеполитическая традиция, как правило, характеризуется как прагматизм или реализм. Внешнеполитический реализм (не путать с реализмом международных отношений, который утверждает, что страны неизбежно конкурируют за ресурсы и власть, уничтожая друг друга) обыкновенно ассоциируется с такими президентами, как Ричард Никсон и Джордж Буш-младший. В этой политике акцент делается не на природе другого общества (или действиях в пределах его границ), а на том, что это общество делает на международной арене, за пределами своих границ.

Имеются также другие внешнеполитические вызовы, которые приходится преодолевать, например, отстаивание приоритетности внешней политики перед внутренней (классическое противостояние оружия и хлеба); или вопрос о том, как именно страна должна проводить свою внешнюю политику, насколько самостоятельно (в одностороннем порядке) и насколько совместно (на многосторонней основе); сакраментальный вопрос о том, как лучше сочетать между собой различные инструменты, составляющие «боезапас» политики национальной безопасности; или вопрос о том, как идти проложенным внешнеполитическим курсом, который подразумевает прежде всего баланс между законодательной и исполнительной ветвями власти. Впрочем, конфликт между идеалистической и реалистической школами обычно оказывается наиболее заметной и постоянной линией внешнеполитического разлома, и это понятно: ведь спор ведется из-за того, чего США пытаются добиться от мира.