Журнал Русская жизнь - Земство (апрель 2008)

Классический сюжет многих американских фильмов и сериалов: после некой катастрофы (ядерного взрыва, техногенной аварии, природного катаклизма) верховная власть перестает существовать, что в итоге приводит к всеобщему упадку. Причем местное самоуправление чаще всего продолжает работать, но вне того социума, который обеспечивала федеральная власть (инфраструктура, финансовая и правовая система, а также силовой контроль), ее деятельность оказывается борьбой за выживание с самыми прискорбными последствиями. И лишь после того, как где-то вновь появляется президент, - возникает и надежда. Когда над городом снова развивается звездно-полосатый флаг, солдаты наводят порядок, возникает электричество, деньги обретают цену, и все становится на свои места. Однако как бы в этой пропагандистской модели ни была значима президентская власть - она является именно надстройкой над властью муниципальной, именно она обеспечивает деятельность местного самоуправления, а не наоборот.

Как же обстоит дело с местным самоуправлением у нас? В советское время никакого местного самоуправления не существовало. То есть были советы, были сельсоветы, и даже что-то вроде домкомов. Но они были либо фикцией, либо частью административной системы - иерархичной и жестко встроенной в вертикаль власти. В 90-е годы продолжала функционировать административная система с районным начальством, подчиненным региональному руководству, но параллельно возникала и правовая база, и возможности для формирования системы местного самоуправления. Оно не появилось автоматически и сразу везде. Но, так или иначе, структуры местного самоуправления начали возникать. Где-то был просвещенный и энергичный градоначальник, где-то, наоборот, градоначальник оказывался решительно ни к чему не годным, что повлекло за собой активизацию его оппонентов, где-то просто удачно сложилась конъюнктура в отношениях с областным руководством - причины были разные, и формы местного самоуправления в итоге сложились разные. К 2003 году в России было около 400 сформировавшихся и полноценно функционировавших структур МСУ, еще примерно столько же - на подходе.

Новая власть, которая взялась отлаживать жизнь страны, также понимала важность местного самоуправления и бросила на это дело лучшие силы. Группа разработчиков под руководством Дмитрия Козака провела титаническую работу и параллельно с административной реформой разработала федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон этот разрушал последние основы административно-командной системы и действительно закреплял местное самоуправление как важнейшую часть государственной системы России.

Однако дело в том, что в основе логики закона оказалась системная унификация местного самоуправления и его регламентация. Вместо 13 естественным образом сформировавшихся разных видов МСУ закон устанавливал, по сути дела, одну универсальную. Закон наделил местное самоуправление полномочиями, закрепил доходную часть, но вместе с тем и создал жесткие рамки для его деятельности.

Жесткости и регламентированности требовали логика государственного строительства и системный юридический подход авторов законопроекта: если что не прописать четко, то региональные власти легко превратят полномочия местного самоуправления в дырку от бублика. Но в результате местное самоуправление оказалось в очень малой степени именно «самостоятельной и под свою ответственность» деятельностью населения.

По мере реализации закона обнаружились и другие проблемы - например, разделение местного самоуправления на разные уровни. Сельское поселение и городское поселение одновременно являются и самостоятельным муниципальным образованием, и частью муниципального округа. В итоге эта система иерархии сработала только на то, что муниципальные округа начали систематически отбирать полномочия и имущество у поселений.

Обнаружилась и проблема с бюджетным обеспечением. Во-первых, практически все муниципальные образования с населением меньше 30 тысяч почти повсеместно столкнулись с элементарной невозможностью сформировать полноценный бюджет. Классический пример - поселок Углеродовский Красносулинского района Ростовской области (население 3 тысячи человек) с ежемесячным поступлением от налогов в 500 рублей. Впрочем, даже в более крупных муниципальных образованиях нехватка налоговой базы очевидна. Налоговых поступлений в лучшем случае хватает на уличное освещение, а уж про то, чтобы обеспечивать принцип субсидиарности (исполнять все функции, которые могут быть выполнены на местном уровне), и речи не идет. Муниципалитетам закон оставляет хорошо если 10 % от всех налоговых поступлений с территории, а даже по самым скромным подсчетам специалистов им нужно хотя бы тридцать-сорок. При этом возможности дополнительно заработать сильно ограничены и регламентированы тем же законом о местном самоуправлении.

Да, и еще. Ключевые налоги, на которых основан бюджет местного самоуправления, - налог на землю и имущество физических лиц - имеют одну особенность: они не дают почти никакой мотивации муниципальным властям развивать бизнес. Если бы муниципалитеты получали налог на прибыль или часть НДС - это заставляло бы их делать все, чтобы в их регионе рос и процветал частный бизнес. Нынешняя же система если что и стимулирует, так это коррупционные схемы и ожесточенную борьбу за контроль над земельными ресурсами там, где они действительно имеют значимую ценность.

Впрочем, дело, разумеется, не в несовершенстве законов и системы налогового перераспределения. В конце концов, у нас еще переходный период (полноценно и на всей территории России Закон о местном самоуправлении начнет работать с 1 января 2009 года). Да и в этих условиях во многих местах есть реальный результат и что-то как-то налаживается и отлаживается.

Но именно что-то и как-то… Полноценного самоуправления, той самой «самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения» на самом деле нет и не предвидится.

И это не техническая (налоговая, юридическая), а именно системная проблема.

С одной стороны, власть глубоко заинтересована в местном самоуправлении. Причем не только как в голой риторике и фасадно-декоративной конструкции. Местное самоуправление нужно власти, чтобы хоть как-то разгрузить властную вертикаль, делегировать часть ответственности. Нынешняя система власти только на самый невнимательный взгляд похожа на командно-административную, у нее совсем другие политические и экономические основания. Любая системная ответственность там, где дело не касается финансовых потоков и контроля над ними, - тяжкая обуза для власти. Потому так много говорится о местном самоуправлении и так много выделяется средств на всякие фонды по его развитию. И эти процессы (говорения и выделения средств) в ближайшем будущем будут только нарастать.