Энциклопедия юриста

О. как правовой институт получил высокую оценку в мире. Исследователи, профессора права, политики продолжают эксперименты с О. при доброжелательной поддержке государственных и частных лиц. Организуются "круглые столы" с участием национальных О. под эгидой Кабинета министров Совета Европы, исследовательские семинары, конференции. Международная ассоциация юристов учредила специальный комитет, который проводит тематические исследования практики работы О. в различных государствах. В Канаде действует Международный институт О. Издается ежегодный журнал под одноименным названием.

Омбудсмановское сообщество насчитывает более 50 государств. Институт О. принят в государствах с различными формами правления: президентских и полупрезидентских республиках (США. Франция, Германия, Финляндия, Португалия, Израиль), парламентских республиках, (Австрия, Швейцария), конституционных монархиях, (Швеция, Дания, Норвегия, Испания, Нидерланды, Австралия, Канада, Великобритания, Новая Зеландия). Его чтят в классических демократиях и высоко оценивают в Польше, Венгрии, Румынии.

Прототипом омбудсмановских служб является шведский О., предусмотренный Конституцией Швеции 1809 г. в качестве должностного лица парламента, рассматривающего жалобы на должностных лиц и государственные органы. Модель шведского О. нашла признание потому, что общие суды в Швеции традиционно не осуществляют контроль за административной деятельностью. Несменяемость чиновников и судей создавала в XVIII в. угрозу гражданским правам. В Финляндии также практически отсутствовал контроль судов за административной деятельностью и опыт Швеции был успешно заимствован в 1919 г. То же можно сказать о Дании (1955).

Интерес к идее О. во Франции возник в связи с кризисным положением административной юстиции — классического, но дорогого и медлительного средства правовой защиты. В 1973 г. здесь был учрежден институт медиатора, воплотивший представления французов о национальном О. и вобравший в себя элементы шведской и британской модели. Германия ограничилась учреждением Уполномоченного бундестага по обороне (военного О.) в 1957 г., поскольку Комитет по петициям бундестага фактически является коллегиальным О. В 1974 г. начала функционировать служба О. по гражданским делам земли Рейнланд-Пфальц, а в 1979 г. был учрежден О. по защите личных данных. В Италии ряд областей, провинций, коммун создали службы гражданских защитников на своей территории. К 1988 г. службы О. существовали в 9 регионах, 2 автономных провинций и 3 коммунах.

В Великобритании несовершенная система административного права, закрытое управление, судейское самоограничение при оценке административных действий, дегуманизации гражданской службы, подчинение идеологии менеджеризма — все эти ахиллесовы пяты управления пробудили интерес к омбудсмановской идее. Парламентские методы разрешения жалоб рассматривались как недостаточные. Предложения службе О., исходящие от общественных организаций, политиков и исследователей, первоначально укладывались в рамки шведской схемы, но затем возобладали "антиконтинентальные настроения". В 1967 г. был учрежден парламентский уполномоченный по делам администрации, являющийся, по мнению самих англичан, «комбинацией» консерватизма, изобретательности и духа критичности. Исполнительная власть имеет привилегии секретности и сильные позиции, поэтому идея О. встретила трудности на пути осуществления. О. не стал здесь коренной институционной новацией административного права; доступ к нему ограничен ввиду парламентского «фильтра» жалоб. Показательно, что англичане приняли идею О., но отвергли систему административных судов. Густонаселенная страна нуждалась в региональных О., и они были созданы в начале 70-х гг. в Англии, Уэльсе и Шотландии.

В Канаде потребность в институте О. была велика. Здесь действует меньше административных трибуналов, чем в Великобритании. отсутствует верховный орган надзора за деятельностью административных трибуналов. Парламент не имеет традиций разрешения гражданских жалоб; этому препятствовали масштабы страны. Превалирование исполнительной власти и сопротивление омбудсмановской идее со стороны правительства стало причиной того, что идея общенационального О. была реализована только в 1986 г., когда во многих провинциях уже функционировали омбудсмановские службы, а в масштабах всей страны действовал О. по вопросам информации, созданный в 1983 г.

Учреждение служб О. в Австралии происходило трудно и медленно. Причинами длительного неприятия концепции явились доминирование исполнительной власти над законодательной и опасение, что О. будут дублировать работу членов парламента. Созданию федерального О. препятствовали проблемы коммуникации. Национальный О. начал работать лишь в 1976 г.

В США при осуждении омбудсмановской идеи политики, ученые, общественность сходились во мнении, что нововведение должно гармонировать с политической системой, обычаями и правозащитными механизмами страны. Огромные размеры государства, гетерогенное население с полярными социальными статусами, двухпартийная система, президентская форма правления с подчинением высших гражданских служащих президенту, привилегии секретности исполнительной власти, отсутствие резкой грани между политикой и управлением — все эти факторы были критическими для идеи О. Последовательно проводимая доктрина разделения властей также препятствовала созданию парламентского О. Федеральный О. так и не был учрежден несмотря на то, что на уровне штатов функционируют более 20 регистратурных и исполнительных О. (квази-омбудсманов). На протяжении ряда лет в стране действовали экспериментальные омбудсмановские службы, которые доказали полезность идеи. О. воспринимается как один из неформальных негосударственных образований по типу многочисленных ассоциаций, призванных защищать права потребителей, пациентов, налогоплательщиков.

О., образованные в странах Восточной Европы, получили импульс от западного института. Их учреждение, несомненно, продиктовано внутренней потребностью постсоциалистического общества, где правовая система не оформлена, традиции государственной службы не сформированы. В Польше, напротив, правовой институт О. сформировался в переходный период развития общества от «социализма» к «демократии», когда проблема прав человека и гражданина стала центром общественных дискуссий. Венгрия учредила О. в 1989 г. Когда институт продемонстрировал свои возможности, в 1993 г. было решено дополнить «общий» О. специализированной службой уполномоченного Государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств.