Энциклопедия юриста

Правовой институт О. с успехом решает поставленные перед ним задачи:

— формирование толерантных отношений граждан и органов исполнительной власти, снижение конфликтности в сфере управления;

— уменьшение негативных последствий бюрократизации административного аппарата;

— укрепление гуманных начал в административной системе;

— побуждение должностных лиц руководствоваться кодексом административной этики;

— воспитание у граждан культуры участия, сознания своего права на надлежащий уровень управления; просвещение в области прав человека.

О, привлекателен прежде всего для социально и политически уязвимых, незащищенных членов общества, которые могут положиться на его помощь, поскольку услуги влиятельных друзей или суда для них недоступны. Социальная доминанта института проявляется в его свойстве быть посредником между государством и гражданским обществом. Основные черты гражданского общества — согласие и компромисс. Деятельность защитника способствует усвоению этих качеств государственным аппаратом. Его доклады по итогам расследования жалоб — своеобразное зеркало административного поведения и гражданского правосознания. Институт участвует в формировании «отзывчивой» администрации и «мягкого» права. Игнорирование его жалобы "от имени народа" есть пренебрежение мнением гражданского общества.

Юридическая природа О. концентрируется в его общих и особенных характеристиках. Первые демонстрируют «чистоту», вторые — гибкость.

Можно выделить 12 общих характеристик:

а) О. - субсидиарное(дополнительное) средство правовой защиты по отношению к суду, административным органам, прокуратуре;

б) О. - независимый публично-правовой институт, не связанный чьим-либо мнением при проведении расследований;

в) О. оказывает персонифицированную помощь (что не исключает образования коллегиальных служб);

г) народный защитник — неформальный способ правообеспечения. С его помощью граждане реализуют право на хорошее управление вне судебных формальных процедур. О. проявляют отзывчивость и сопричастность проблемам потерпевших от административных злоупотреблений. Они лишены негативных качеств «юрократии», используют нетрадиционные критерии административного поведения (справедливость, разумность, правильность, уместность);

д) народный защитник не имеет императивных полномочий, его решения чаще всего рекомендательные. Сторонники права принуждения полагают, что О. не хватает юридического господства. Иные правоведы относят его к контрольной власти. Ни та ни другая точка зрения не согласуется с социальной и юридической природой О. Императивность здесь заменена другими свойствами: О. демонстрирует умеренность, уравновешенность и компетентность суждений. Его опосредованное воздействие зачастую более эффективно, чем традиционное (юридическое, силовое);

е) институт О. - открытое средство правовой защиты, обнажающее проблемы административной секретности. "Кислород публичности" необходим для выполнения рекомендаций О;

ж) институт имеет государственные атрибуты (должность, полномочия, юридическая регламентация организации и функций, подотчетность парламенту — органу исполнительной власти, установление обязанности администрации выполнять требования и рекомендации О.). Они служат дополнительными гарантиями результативности института;

з) О. объединяет общность задач: они не только разрешают вопросы, связанные с жалобами на административные органы, но и участвуют в выработке стандартов административного поведения и совершенствовании законодательства;

и) народные защитники имеют обширную сферу компетенции, которая распространяется на широкий круг административных органов и должностных лиц;

к) О. сохраняют политическую нейтральность. О. не вправе катализировать политическое противоборство, заручаться поддержкой партий;

л) О. тревожат сходные проблемы: угроза независимости расследованиям, материальные и кадровые трудности;

м) успех службы О. определяется неинституциональными факторами, в том числе управленческой, политической и гражданской культурой, сбалансированностью системы государственной власти.

Национальные модели О. очень разнообразны и являются комбинацией особенных характеристик, обусловленных социально-политической, правовой культурой и правосознанием в учреждающих эти службы государствах. Здесь трудно выделить конкретные типы, часто встречаются их комбинации. Назовем некоторые из особенных характеристик.

I. Исполнительные О. создаются реже, чем классические парламентские. Это медиатор во Франции, гражданские защитники Италии, О. в США. Учреждение президентских О. вызвало бы серьезные возражения Конгресса. На уровне штатов принцип разделения властей проведен менее жестко, поэтому эксперименты с исполнительными О., ответственными перед губернаторами штатов. а не перед легислатурами, имели успех. Тем не менее эти службы О. не обладают той степенью независимости от исполнительной (административной) власти, которую демонстрируют классические парламентские О.

II. Некоторые национальные службы О. решают задачи, которые не стоят перед иными О. Так, медиатор во Франции призван смягчить недостатки и дополнить систему административной юстиции. Парламентский уполномоченный по делам администрации Великобритании служит укреплению связей между парламентом и правительством. Народный защитник Испании сыграл значительную роль в переходе от тоталитарной политической системы к демократии.

III. Институт О. в различных государствах имеет неодинаковый вес и значение. В Швеции, Дании, Испании, Франции он демонстрирует высокую активность; во Франции медиатор полностью вписался в административную систему; в США обнаруживается удивительное разнообразие моделей службы, которая действует не только в государственных, но и в частных учреждениях. В Швейцарии и Финляндии О. еще не в полной мере проявили свой правозащитный потенциал.

IV. Некоторые О. (например, канадские, местные уполномоченные по делам администрации Англии, Уэльса, Шотландии, Австралии) контролируются судами с точки зрения наличия у них полномочий по оценке актов и действий определенных должностных лиц и органов. Во Франции вопрос о контроле судов является предметом дискуссий. В целом же в странах романо-германской правовой семьи парламент и его комитеты могут вырабатывать рекомендации по вопросам юрисдикции О., и это считается достаточным для обеспечения бесконфликтной работы института. В Швеции предложение поставить О. под контроль Верховного административного суда не встретило поддержки.

V. О. используют различные критерии оценки административного поведения. Парламентский уполномоченный по делам администрации Великобритании не оценивает законность административной деятельности, но ссылается на нарушение принципов "хорошего управления". Канадские О. используют критерий "административной вежливости", шведские — "объективности и беспристрастности", датские — «разумности», норвежские — "очевидной разумности". Уполномоченный бундестага по обороне Германии оценивает "демократическую справедливость и уважение чувства личного достоинства военнослужащих". Французский медиатор проверяет "соответствие административной деятельности задачам-государственной службы". Национальный О. Нидерландов принимает во внимание административные стандарты, направленные на защиту частной жизни, гарантирование доступа администрации, беспристрастности. Американские О. ссылаются на критерий "уместности, ясности административных актов".