Коллектив авторов - Регионы Российской империи: идентичность, репрезентация, (на)значение. Коллективная монография

Между тем Александр I и М. М. Сперанский руководствовались идеей унификации системы регионального управления окраинами России. В 1819–1820 годах активно разрабатывался проект российской конституции – «Государственной уставной грамоты Российской империи». Значительное место в этом документе было отведено реформе регионального управления. В историографии отмечалось, что из 191 статьи «Уставной грамоты» 70 посвящены вопросам устройства местного управления [315]. Первая статья «Уставной грамоты» провозглашала введение нового административно-территориального деления империи на 12 наместничеств. Каждое наместничество состояло из нескольких губерний (от трех до пяти), которые состояли из уездов и вновь учреждаемой самой мелкой административной единицы – округа. Практическая реализация этой масштабной реформы ограничилась созданием одного наместничества, объединившего пять губерний (Тульскую, Орловскую, Воронежскую, Тамбовскую, Рязанскую) и просуществовавшего до 1828 года.

Проекты М. М. Сперанского имели общие черты с наместнической реформой Александра I. По наблюдению Б. П. Миловидова, «Учреждение для управления Кавказской области» (1827), «Учреждение для управления Бессарабской области» (1828), а также административные регламенты сибирских губерний предусматривали особые областные советы при губернаторах и генерал-губернаторах из чиновников различных управлений [316]. Отметим, что создание подобных советов предусматривалось также «Уставной грамотой Российской империи» и «Проектом учреждения наместничеств».

Николай I также придерживался курса административной унификации. Эта позиция была сформулирована российским императором несколько раз. В 1844 году в качестве резолюции на докладе министра государственных имуществ П. Д. Киселева, который был посвящен анализу положения и путей преобразования вассальной Букеевской Орды: «В царстве другого царства быть не может» [317]. В 1846 году в разговоре с начальником канцелярии кавказского наместника С. В. Сафоновым: «Не судите о Кавказском крае, как об отдельном царстве. Я желаю и должен стараться сливать его всеми возможными мерами с Россией, чтобы все составляло одно целое. Я к этому стремлюсь и должен стремиться» [318].

В 1829 году началась сенаторская ревизия Закавказского края, которую возглавляли граф П. И. Кутайсов и обер-гауптман Е. И. Мечников. Ревизия была призвана не только расследовать злоупотребления ермоловского времени, но и оценить эффективность местной администрации. При этом сенаторы были сфокусированы на проблеме разнообразия судебно-административных порядков и должны были представить способы к его преодолению [319].

Эти задачи были обозначены во всеподданнейшем рапорте главноуправляющего в Грузии и командующего Отдельным Кавказским корпусом И. Ф. Паскевича от 16 мая 1829 года [320]. И. Ф. Паскевич признавал, что обратился к проблемам гражданского управления только после неожиданной смерти здорового и полного сил тифлисского военного губернатора Н. М. Сипягина. Основной причиной неэффективной работы административных учреждений И. Ф. Паскевич считал « чрезвычайное разнообразие в формах управления ». Под разнообразием главноуправляющий подразумевал использование различных правовых норм и практик (российского законодательства, грузинского судебника Вахтанга VI), а также сосуществование несхожих форм организации власти в пределах Южного Кавказа (от окружных начальников до ханов). Управленческая мозаика стала, по мнению И. Ф. Паскевича, надежным прикрытием для систематической коррупции, кумовства и клановости. Все это уничтожало лояльность местного населения к империи и ее институтам: «Народ с ужасом видел, что он в судах не находил защиты, а в начальстве покровительства и, теряя доверенность к правительству, искал нередко удовлетворения самоуправством, а некоторые убегали в отчаянии за границу» [321], – отмечал главноуправляющий. Паскевич просил императора назначить в край сенаторскую ревизию, которая смогла бы покончить с беспорядками в гражданском управлении.

Сенаторская ревизия Южного Кавказа 1829–1831 годов стала одним из редких примеров почти полного единодушия ревизоров и местной администрации. В 1830 году И. Ф. Паскевич представил Николаю I очередной рапорт, в котором вновь обозначил наиболее серьезные изъяны имперской администрации на южной окраине империи. Всего их оказалось четыре, а именно: «1) Разнообразие и сама организация управления; 2) Неопределительность прав и обязанностей начальствующих лиц; 3) Смешение законов российских с грузинскими и обычаями мусульман; 4) Неуравнительность в податях и беспорядок финансового управления» [322]. Главноуправляющий отмечал, что в одной только Восточной Грузии столько разных форм управления, сколько уездов, то есть шесть. Столь же запутанной была и организация управления на территории Западной Грузии. В Имеретии командующий войсками возглавлял гражданское управление, а также ведал таможенными делами. Гурия управлялась советом местных князей, решающую роль в котором играл российский военный чиновник [323]. В «мусульманских провинциях» (Бакинской, Дербентской, Карабахской, Кубинской, Шекинской и Ширванской) управление было в руках военных начальников (комендантов) и местных элит, контролировавших гражданское судопроизводство [324]. При этом функции комендантов не были однозначно ограничены, и они стали «полными властелинами поступать самовольно и безотчетно» [325]. Контролировать администрацию «мусульманских провинций» мог только главноуправляющий, но, как признавал И. Ф. Паскевич, «надзор сей неудобен и затруднителен» [326].

Завершая обзор системы управления Закавказьем, И. Ф. Паскевич отметил, что административное устройство «заключает в себе самом источник беспорядков» [327]. Главноуправляющий видел единственную возможность исправления такого тяжелого положения в скорейшем «введении во всех Закавказских провинциях российского образа управления и законов» [328].

И. Ф. Паскевич предложил план нового административно-территориального устройства Южного Кавказа, который предусматривал разделение края на две губернии и одну область. При этом губернские присутственные места и должности начальников предлагалось назначить по общероссийскому образцу. В качестве исключения в мусульманских провинциях планировалось учреждение медиаторских судов, которые могли руководствоваться нормами шариата. По мысли И. Ф. Паскевича, унификация судебно-административных институтов и практик должна была обеспечить полноценную интеграцию местного населения в пространство империи: « Находясь под покровительством одних законов, пользуясь одинаковыми преимуществами, они менее будут отчуждены от прочих частей государства » [329]. Главноуправляющий понимал, что российское судопроизводство отличается медлительностью и формализовано до предела. Это вызывало недовольство населения, привыкшего к быстрому решению дел, но И. Ф. Паскевич рассчитывал, что справедливость российского суда докажет свою эффективность и в глазах жителей Закавказья. Николай I поручил рассмотреть проект И. Ф. Паскевича сенаторам-ревизорам – П. И. Кутайсову и Е. И. Мечникову.