Михаил Ковалевский - Очерки по истории политических учреждений России

Наоборот, Франция, Германия, Швеция могли его научить, какими способами монархическая власть уничтожала всякие препятствия, которые ставили ее усилению дворянство, духовенство и третье сословие. Лучшими союзниками в этой долгой борьбе были государственные чиновники — люди подобранные, самостоятельно выдвинувшиеся, люди, ничем не обязанные происхождению, всем обязанные своим талантам и усердию. Хорошо оплачиваемые монархом они могли добиться такой личной независимости от различных сословий и партий, которая делала их единственными толкователями верховной воли, выраженной в законах и указах. Объединенные в большие совещательные учреждения, чиновники имели возможность обсуждать и регулировать текущие государственные дела с беспартийностью, присущею коллективному решению, и с знанием и опытом, вынесенными из продолжительного отправления общественных функций. Областное управление всецело доверялось делегатам этих самых учреждений, людям назначаемым и отзываемым по воле монарха. Таким образом, коллегиальные собрания, поставленные во главе различных ведомств, могли централизовать в руках своих членов заведывание как делами общегосударственными, так и местными делами. Лучшим типом такой бюрократической машины была французская администрация при Людовике XIII и кардинале Ришелье. Королевский совет с его все возрастающим как в административной, так и в судебной области авторитетом, различные высшие суды, контролировавшие государственную отчетность, финансы, казначейство, управление государственными имуществами, лесами, не говоря уже о парламентах и об апелляционных судах, — таковы были коллегиальные учреждения, которые посредством уполномоченных, называвшихся интендантами (это были предшественники теперешних префектов, набиравшиеся в рядах низших служащих Государственного совета), всецело руководили полицейской, судебной, финансовой отраслью управления провинции. Франция была, вероятно, первой страной, не считая итальянских княжеств, которая с успехом применила у себя систему коллегиальных учреждений и централизованного управления. Но она была далеко не единственным примером хорошо построенной бюрократической системы. Когда Петр начал свои странствования по континенту, все расхваливали Швецию за то, что она довела до совершенства эту самую коллегиальную систему в центральном и местном управлении; Петр сам видел, как функционировали эти учреждения в балтийских провинциях, составлявших тогда часть Швеции, или на юге Финляндии, тоже связанной тогда со Шведским государством.

В этой главе мы хотим обратить внимание читателя на одну часть многосторонней деятельности великого императора, которому Россия обязана тем, что стала европейским государством. Это не самая важная часть его деятельности, не та, результаты которой могли предстать с очевидностью перед последующими поколениями. Дело идет о коренном переустройстве центрального управления России. Нет сомнения, что распространение знаний вообще и особенно технических, открытие теремов — части домов, обитаемые женской половиной семей — для свободного общения обитательниц их с внешним миром, уничтожение старого предрассудка, заставлявшего ценить человека по его происхождению, а не по его достоинствам, сделали больше для преобразования русского государства, чем введение бюрократических учреждений, заимствованных за границей. В частности, именно последние реформы имеют в виду противники величайшего из Романовых славянофилы, когда объявляют Петра злым гением, помешавшим России следовать ее историческим судьбам.

Славянофилы обвиняют Петра Великого в том, что он создал в России бюрократию, построенную по иностранному образцу, что он совершенно уничтожил народное управление как центральное, так и местное. Их обвинения основаны на идеализации слабых зачатков самоуправления, которым пользовалась в древнем русском государстве община отчасти в виде выбранных старейшин (старост), называемых честными и верными людьми (целовальники, верные люди), отчасти в виде псевдопарламентов (соборов), которые, как мы видели, менее всего представляли русский народ. Но все же нельзя сказать, и факты подтверждают это, что эти обвинения совершенно лишены основания. Несомненно, великий реформатор никогда не думал призывать народ в сотрудники в том деле, которое он считал делом возрождения своей страны, и по вполне понятной, с его точки зрения, причине его подданные были совершенно враждебны его намерениям. Но каковы же, спросят нас, были его намерения?

Прежде всего он имел в виду увеличение военных сил, чтобы начать победоносную войну со шведами, поляками и турками и добиться господства на Балтийском море, проект, который занимал уже великого царя XVI в. Ивана Грозного. Чтобы выполнить этот план, нужно было реорганизовать всю военную систему; нужно было создать постоянную дисциплинированную армию, хорошо оплачиваемую, не имеющую ничего общего с теми случайными сборищами неопытных крестьян-земледельцев, которые были слишком заняты своими частными делами, чтобы служить государству с усердием и самоотречением, безусловно, необходимыми для настоящего войска. Но так как для реорганизации армии и для ведения войны нужны были деньги, то сделался необходимым пересмотр налоговой системы. Существующая система состояла в прямом обложении, но крупным недостатком ее было то, что объектами обложения являлись не отдельные лица, а целые семьи, живущие под одной крышей; благодаря этому большое число плательщиков ускользало от обложения: они записывались как одна семья, как один дом. Таким образом, в списках фигурировали с единственной целью — заплатить казне меньше, чем следует, много обширных семей, которых не существовало на самом деле. При таких условиях было вполне естественным ввести в порядок обложения реформу, задуманную Петром Великим. Она состояла в обложении не семьи, не дома, а в обложении человека, души. Так как эта система была уже испытана в Швеции, то Петр взял эту страну за образец, когда реформировал финансовую систему своей империи.

Но когда эти необходимые военные и финансовые реформы были начаты, они повлекли за собой в качестве естественного результата полную перестройку всей административной машины в целом. Чтобы понять необходимость такого последствия, нужно вспомнить то, что было сказано выше по поводу тесной зависимости, существовавшей между владением землями, с одной стороны, и военной или гражданской службой — с другой. В Московском государстве XVI и XVII вв. «служилые люди» как thanes в англосаксонский период находились в рядах совета, во главе целых областей или управляли городами и укрепленными местечками. Гражданские должности раздавались как награды заслуженным офицерам, которые часто просто просили царя, чтобы он назначил их на ту или иную должность, дабы они могли «покормиться». Это слово, как мы видели, сделалось terminus technicus. Итак, предполагалось, что должностные лица могут обращать в свою пользу все, что они собирают сверх назначенной для данного города или местечка суммы косвенного налога. При таких условиях глава местной администрации, понятно, был склонен увеличивать повинности, падавшие на население. И так как тогда не был проведен еще принцип разделения властей, то воевода совмещал в себе начальника местных войск, начальника полиции и судью. Само собою разумеется, что он единолично не выполнял всех обязанностей, связанных с этими должностями, а пользовался помощью платных писцов, дьяков. Удовлетворенный правильным поступлением штрафов и других сумм, оплачивающих издержки по судопроизводству, воевода отправление правосудия предоставлял дьяку, и последний, разумеется, пользовался своим положением для взимания взяток с тяжущихся. Петиции, время от времени посылаемые царю, часто содержали в себе жалобы на эти злоупотребления. И действительно, первому из Романовых царю Михаилу пришлось однажды признать, что воеводы и другие гражданские чиновники, служившие в центральных канцеляриях или приказах, вели дела совершенно не так, как предписывалось изданными указами, и пускали в ход вымогательства, требуя взятки в виде подарков деньгами или натурой.